2019年，習近平總書記在全國人大常委會法工委基層立法聯系點上海虹橋街道考察時，同參加法律草案意見建議征詢會的中外居民親切交談，首次提出全過程人民民主的重大論斷。在去年10月召開的中央人大工作會議上，習近平總書記對全過程人民民主重要思想作了全面深刻的闡述，強調：我國全過程人民民主是全鏈條、全方位、全覆蓋的民主，是最廣泛、最真實、最管用的社會主義民主。全國人大常委會推進全過程人民民主建設，以科學立法、民主立法、依法立法的制度建設和豐富實踐，保障重大立法決策都是依照程序、經過民主醞釀，通過科學決策、民主決策產生的，擘畫了一幅壯麗的全過程人民民主國家立法實踐全景圖。向社會公布法律草案征求意見作為國家立法的一項重要制度，為廣大人民群眾參與國家立法提供了直接、便捷、有效的途徑，彰顯了我國全過程人民民主的精神實質和本質特征，為堅持和發展全過程人民民主國家立法實踐添上了濃墨重彩的一筆。

向社會公布法律草案征求意見不斷發展和完善的歷程

新中國成立后，首個向社會公布征求意見的法律草案是1954年憲法（草案）。1954年6月，中央人民政府委員會第30次會議通過關于公布憲法草案的決議，并于次日公布，進行全民討論，歷時兩個多月，共有1.5億人參加，開創了國家立法向社會公布法律草案征求意見的先河。迄今為止，這項制度已走過60余年的歷程，始終堅持以民為本、立法為民的宗旨，實現了四個方面重大發展：性質定位從一項重要工作方法發展為法律制度規范，適用范圍從部分法律案發展為所有法律案的全覆蓋，實施環節從初審單個環節發展為審議多個環節的全流程，依托的載體從報紙雜志發展為互聯網媒介。

（一）恢復階段（1982年至1999年）

改革開放后恢復國家立法工作，也逐步恢復了向社會公布法律草案征求意見工作。1982年4月五屆全國人大常委會通過公布憲法草案的決議，將憲法草案公布，廣泛征求意見，歷時近四個月，許多合理意見建議被采納。此后，全國人大常委會多次選擇社會關注的重要法律草案向社會全文公布征求意見，先后有全民所有制工業企業法(草案) 、行政訴訟法（草案）、集會游行示威法（草案）、土地管理法（修訂草案）、村民委員會組織法（修訂草案）、合同法（草案）等8部重要的法律草案在提請全國人大常委會初審后向社會全文公布征求意見。這一階段主要通過人民日報等中央主要媒體公布法律草案，并作廣泛宣傳，人民群眾通過信件的方式提出意見建議。

（二）規范階段（2000年至2007年）

2000年立法法出臺，對重要法律草案向社會公布征求意見工作作出明確規定。立法法第三十五條規定：“列入常務委員會會議議程的重要的法律案，經委員長會議決定，可以將法律草案公布，征求意見。”從2001年至2007年，先后有婚姻法（修正草案）、物權法(草案)、勞動合同法(草案)、就業促進法(草案)、水污染防治法（修訂草案），經委員長會議決定，向社會公布征求意見。這一階段，一是征求意見的載體完成轉型，由報紙雜志逐步轉為互聯網，為實現全過程人民民主提供了新的更為便捷的途徑。2005年7月，物權法（草案）在中國人大網公布，這是首次通過互聯網向社會公布征求意見，之后法律草案均通過中國人大網公布征求意見。二是征求意見工作受到社會廣泛關注，人民群眾積極參與，有關物權法(草案)、勞動合同法(草案)、就業促進法(草案)等的社會公眾意見建議數量均超過萬條，其中勞動合同法（草案）收到意見建議近20萬條。

（三）深化階段（2008年至2012年）

2008年4月，十一屆全國人大常委會委員長會議決定，凡是常委會審議的法律草案，原則上都在中國人大網上公布。同年5月，全國人大常委會秘書長辦公會議通過了《全國人大機關向社會公布法律草案工作程序》，持續推進法律草案向社會公布征求意見工作。這一階段，一是向社會公布征求意見的范圍實現初審法律草案的全覆蓋，有近50部法律草案向社會公布征求了意見，數量大幅度增加。二是相關工作流程、制度機制日趨成熟，法律草案向社會公布征求意見工作實現制度化、常態化。

（四）成形階段（2013年至今）

黨的十八大以來，全國人大常委會加強科學立法、民主立法，推動高質量立法，人民群眾對國家立法工作也提出了更高的要求。2013年，十二屆全國人大常委會領導作出重要指示，要求二審后的法律草案也要向社會公布征求意見。2013年7月，環境保護法修正案（草案二審稿），首次就二審的法律草案向社會公布征求意見。此后，法律草案二次審議稿向社會公布，繼續征求社會公眾意見成為常態。2015年3月修改后的立法法進一步完善了向社會公布法律草案征求意見的規定，明確列入常委會會議議程的法律案，應當在常委會會議后將法律草案及其起草、修改的說明等向社會公布，征求意見，但是經委員長會議決定不公布的除外；向社會公布征求意見的時間一般不少于三十日；征求意見的情況應當向社會通報。2015年12月委員長會議通過了《向社會公布法律草案征求意見工作規范》，2016年法工委印發了《向社會公布法律草案征求意見工作規程》，細化有關工作程序和要求。2021年修改后的全國人大議事規則對全過程人民民主作了規定，并明確規定準備提請大會審議的法律草案，應當向社會公布，廣泛征求意見。正在修改的全國人大常委會議事規則也有類似規定。

向社會公布法律草案征求意見踐行全過程人民民主的做法和經驗

自2008年法律草案普遍向社會公布征求意見以來，截至2022年3月底，共有257件次法律草案在中國人大網向社會公布征求意見，參與人次150多萬，提出意見近530萬條。特別是十三屆全國人大常委會以來，人民群眾參與熱情更高，共有128件次法律草案向社會公布征求意見，參與人次近98萬，提出意見296萬多條，與之前十年的相關數據相比，向社會公布的法律草案的總數已經超過之前十年的總數，參與人數是之前十年的近兩倍。

法律草案公開征求意見已經成為人民群眾參與國家立法活動、國家立法機關吸納民意的重要途徑，具備了持續可得、全面廣泛、有效真實的顯著特征，充分保障國家立法機關密切聯系人民、傾聽人民心聲，充分保障國家重大立法決策體現人民意志、保障人民權益，將人民當家作主具體地、現實地體現到國家立法工作中，在起草、審議法律草案這一國家立法主體工作中形成了全過程人民民主的“微景觀”“小循環”。

（一）保障人民群眾暢通參與國家立法活動

習近平總書記指出，“要完善人大的民主民意表達平臺和載體，健全吸納民意、匯集民智的工作機制”。經過多年發展，尤其是黨的十八大以來，法律草案公開征求意見制度已較為成熟定型，既建立了運行良好的國家立法民意表達平臺和載體，也形成了行之有效的吸納民意、匯集民智的工作機制，確保人民群眾呼聲原汁原味地直接反映到國家立法機關，為人民群眾暢通參與國家立法活動提供了制度保障。

在常委會會議結束后，一般都及時將法律草案向社會公布征求意見。中國人大網作為法律草案向社會公布征求意見的常態化平臺和載體，設置法律草案征求意見專欄，及時將法律草案向社會公眾公布，并設有專門的意見征集系統供人民群眾登錄提出意見建議。對關系群眾切身利益、社會普遍關注的法律草案，除在中國人大網公布外，有些還通過主要新聞和網絡媒體予以全文公布。十三屆全國人大常委會成立以來，進一步拓展公布征求意見平臺和載體的可得渠道，在國家法律法規數據庫專欄和“全國人大”微信公眾號、客戶端等增加了意見征集系統接口。

人民群眾暢通參與還得益于法律草案向社會公布征求意見的內部工作機制規范、有效運行。在常委會會議召開期間，法工委相關處室相互協助，就法律草案公布的時間、內容、期限等提出意見。經批準后，法工委與常委會辦公廳相關部門溝通協調，提前做好相關文本核定、技術調試等準備工作，確保在常委會會議結束當天，及時將法律草案向社會公布征求意見。

（二）保障人民群眾持續參與國家立法活動

習近平總書記指出，一個國家民主不民主，要看人民是否在選舉時有投票的權利，也要看人民在日常政治生活中是否有持續參與的權利。與圍繞選舉政治的資本主義民主不同，全過程人民民主改變了西方民主那種“一次性消費”的選舉游戲，不是階段性、間歇性的，而是始終如一保持人民群眾依法參與政治活動的持續性狀態。國家立法是一個民主決策的過程，法律草案起草工作完成后，一般要經過初審、二審和三審等多個審議修改環節。目前，法律草案在初審后、二審后原則上均要向社會公布征求意見，加上國務院提起審議的法律草案在起草階段也要向社會公布征求意見，保障了人民群眾在一部法律草案的各階段持續參與國家立法活動，豐富了國家立法決策“全鏈條”民主的內涵。如疫苗管理法在立法過程中，國家市場監管總局、國家藥品監督管理局和國家衛健委共同負責起草工作，2018年11月國家市場監管總局在其官方網站上發出公告就疫苗管理法（征求意見稿）公開征求意見，國務院提請全國人大常委會審議后，全國人大常委會于2019年1月在中國人大網上將草案向社會公布征求意見。民法典草案（包括民法總則草案、各分編草案）全部或部分先后14次在中國人大網公開征求意見，其中民法總則草案公開征求意見3次，民法典各分編草案一并公開征求意見1次，民法典物權、合同、人格權、婚姻家庭、繼承、侵權責任等各分編草案分別公開征求意見9次，民法典草案公開征求意見1次，共有425762人次提出1021834條意見。

實踐中，每兩個月都會召開全國人大常委會會議，本屆以來經常加開常委會會議，會議之后多則七八部、少則三四部法律草案向社會公布征求意見；征求意見時間一般為三十日，有時還會延長；在法律草案征求意見專欄中同時提供郵寄地址，人民群眾可以不受征求意見時間的限制，通過寫信方式隨時提出意見建議。從總體上看，人民群眾參與國家立法活動，可以從年頭到年尾全年參與，不受大會及其常委會會期的限制。

（三）保障人民群眾全面參與國家立法活動

習近平總書記指出，“社會主義民主不僅需要完整的制度程序，而且需要完整的參與實踐”。法律草案向社會公布征求意見從一開始就面向全體人民，覆蓋全體人民。實踐中，工人、農民、科學技術人員、醫務工作者、企業主、個體工商戶、公務員、事業單位職工、軍人等各行各業的人都參與到國家立法中，一些外國商會、協會和企業也參與進來。人民群眾不僅可以通過中國人大網上的意見征集系統提出意見建議，還可以來信來函提出意見建議。如在物權法草案向社會公布征求意見期間，一位盲人寄來了一封盲文信，對野生動植物資源保護、不動產登記等提出了15條具體意見。相應地，意見征集系統實行“零門檻”設置，人民群眾只要簡單的登錄就可以進入系統，不必提供姓名等個人信息。

所有的法律草案都要向社會公布征求意見，而且法律草案的所有重要環節都要向社會公布征求意見。人民群眾既可以對法律草案的某個條文提出意見建議，也可以對整部法律和各章節提出總體意見建議；既可以對法律草案文本提出意見建議，也可以對法律草案說明或者修改情況匯報提出意見建議。

法律草案向社會公布征求意見不僅僅便于社會公眾參與國家立法，還具有一定輻射作用，一些法律草案公布后受到社會廣泛關注，帶動了更多的人群關注、參與國家立法活動。如2011年個人所得稅法修正草案向社會公布征求意見期間，新華網、人民網、新浪網等網站設置專欄，超過了7萬人次參與討論。再如2020年未成年人保護法修訂草案向社會公布征求意見后，華東政法大學附屬中學的同學們專門設計了調查問卷，面向全校師生和家長征集意見建議，全國人大常委會法工委還專門回信感謝和鼓勵同學們關心國家立法工作。

（四）保障人民群眾有效參與國家立法活動

習近平總書記指出，“民主不是裝飾品，不是用來做擺設的，而是要用來解決人民需要解決的問題的”。為做好法律草案向社會公布征求意見工作，保障人民群眾提出的意見建議充分反映到法律中，全國人大常委會法工委建立了意見建議匯總整理工作機制，指派熟悉法律草案情況的工作人員全程跟蹤，每天收集人民群眾意見建議，重要意見隨時報告；征求意見時間截止后，認真歸納、整理，形成專門文字材料，作為常委會審議法律草案時的參閱資料。

民有所呼，法有所應。全國人大常委會高度重視人民群眾提出的立法建議，在法律草案修改完善時予以認真研究、積極采納。全國人大憲法法律委在提請常委會審議的法律草案修改情況的匯報中，對征求意見情況和采納情況予以說明。如在大氣污染防治法修訂草案向社會公布征求意見中，一些群眾提出限制機動車通行涉及公民財產權的行使，應當慎重，建議刪去這一規定或者增加更加嚴格程序。據此，憲法法律委在修改情況的匯報中專門載明：“考慮到限制機動車通行的社會成本高，群眾反響大，可以不在本法中普遍授權實施，由地方根據具體情況在地方性法規中規定。建議刪去這一規定。”

2019年全國人大常委會法工委發言人制度建立后，在每次發言人例行記者會上都會集中反饋法律草案向社會公布征求意見情況，逐一介紹人民群眾對相關法律草案提出意見建議的數量、關注重點和采納情況，彰顯參與國家立法活動的有效性，提高人民群眾參與感獲得感。另外，對有的社會關注度較高的法律草案，還探索網絡訪談等形式，與人民群眾進行進一步溝通交流。如在車船稅法草案公開征求意見結束后，在中國人大網、新華網和人民網公布征求意見情況，并聯合舉辦網絡訪談。有的新聞媒體對此評論，全國人大常委會在車船稅法草案審議修改過程中，廣泛吸取社會公眾意見，使之更加符合群眾的期待，展現出了民主精神和民生情懷，體現對公民參與權的認可、知情權的尊重。

向社會公布法律草案征求意見在發展全過程人民民主中繼續改進完善

栗戰書委員長指出，“全國人大和地方各級人大要認真貫徹落實發展全過程人民民主的要求，使人民依法享有的知情權、參與權、表達權、監督權真實、生動、具體地體現在人大工作各方面各環節，確保黨和國家在決策環節、執行環節、監督落實環節都能聽到來自人民的聲音，都有人民的參與”。貫徹落實中央人大工作會議要求，按照栗戰書委員長的要求，深入發展全過程人民民主，探索完善法律草案公開征求意見制度，不斷改進工作，將人民群眾參與國家立法的大門越開越大、路越走越寬。

通過“全國人大”微信公眾號、客戶端等平臺推送法律草案公開征求意見的信息，讓更多的人民群眾知曉并參與進來；適應手機等移動端媒體興起的新情況，研究推動開發移動端征求意見系統，為人民群眾提供更為便捷的參與途徑；改進征求意見的模塊和內容，進一步提高針對性、時效性；繼續做好意見采納情況的反饋，聚焦人民群眾關注的重點問題，讓人民群眾知道自己的意見不僅被立法機關聽到了，被認真地研究、采納了，還實實在在推動解決急需的突出問題。

（作者單位：全國人大常委會法工委立法規劃室）