省人大常委會執法檢查組
糧安天下，種為基石。種業是國家戰略性、基礎性核心產業，是現代農業產業體系的重要基礎。習近平總書記強調，必須把民族種業搞上去，實現種業科技自立自強、種源自主可控。省人大常委會高度重視現代種業發展，在鄉村振興戰略實施工作重點處理代表建議督辦會上，省人大常委會常務副主任、黨組副書記李小敏同志指出，要提高種業發展組織化程度，加大科技投入，突破生物育種關鍵技術研究應用；要強化企業創新主體地位，培育有國際競爭力的種業領軍企業；要打造完整的種業產業鏈，提高種業現代化發展水平，為國家種業科技自立自強、種源自主可控作出應有貢獻。本屆以來，省人大常委會圍繞種業發展打了一系列“組合拳”，先后全面修訂省種子條例，專題調研種質資源保護利用和南繁育種基地建設情況，重點督辦發展現代種業相關代表建議，今年開展《中華人民共和國種子法》《江蘇省種子條例》（以下簡稱“一法一條例”）執法檢查，推動“一法一條例”全面貫徹實施。
根據省人大常委會2022年監督工作計劃，4月至6月，省人大常委會執法檢查組對“一法一條例”實施情況開展了檢查。4月上旬，執法檢查組召開執法檢查動員會，省人大常委會副主任、執法檢查組組長魏國強同志對檢查工作做出部署，省農業農村廳、省林業局等相關部門匯報貫徹實施情況。5月上旬，召開執法檢查視頻座談會，聽取無錫、徐州、揚州市政府貫徹實施情況匯報，聽取部分基層人大代表、種業企業的意見建議。會后，赴揚州及高郵市開展檢查，實地察看相關科研院所、繁育基地和種業企業。同時，委托蘇州、南通、淮安市人大常委會對本地區貫徹實施“一法一條例”情況進行檢查。這次執法檢查克服疫情影響，創新組織方式，緊扣法律法規條文具體規定，始終堅持問題導向，突出強調政府和有關方面必須嚴格履行的法律責任，圍繞法律法規如何全面貫徹實施提出有針對性的意見建議。現將有關情況報告如下：
一、“一法一條例”實施情況和主要成效
近年來，全省各地深入貫徹落實習近平總書記關于打好種業翻身仗的決策部署，全面落實種業振興行動方案，依法加強種質資源保護和利用，提升育種創新能力，規范種子生產經營，加快種業育繁推一體化建設，為促進江蘇種業高質量發展提供了有力的法治保障。
（一）種質資源保護穩步推進。積極開展種質資源保護和繁育，夯實現代種業發展的物質基礎。一是突出規劃引領。印發《江蘇省千億元級現代種業產業發展規劃》《江蘇省“十四五”種業發展規劃》《江蘇省“十四五”林木種苗發展規劃》《江蘇省農業種質資源保護和利用中長期發展規劃（2021-2035）》《關于加快推進種業振興行動的實施方案》等文件，充分發揮規劃的引領作用，為現代種業發展提供了較為完善的政策制度保障。二是加強體系建設。統籌推進省級資源庫（圃）建設，不斷完善種質庫、種質圃、保種場、保護區、基因庫“五位一體”的農業種質資源保護體系，建成省級農作物種質資源庫（圃）27個，建立省級種質資源保護平臺，保存各類種質資源6.8萬份，占全國的11%。建成國家級林木種質資源庫5個，省級林草種質資源庫16個，共收集保存各類林木種質資源2.6萬份。三是強化系統管理。加強種質資源活力與遺傳完整性監測，及時繁殖與更新復壯，確保資源安全和遺傳完整性。培育油茶等特色樹種容器苗10萬株，珍稀植物容器苗3000株。強化地方瀕危、珍稀、特色種質資源的搶救性收集保護，避免了“太湖粳稻”“蘇麥3號”“牛踏扁”蠶豆、“大紅袍”赤豆等特色資源和優異地方品種的流失。
（二）種業創新實力不斷增強。實施以核心種源為重點的良種重大科技攻關，自主培育一批新品種，確保重要農產品種源自主可控。一是加快種業基礎性技術研究。以省農科院、南京農業大學、揚州大學等科研院所、高等學校為依托，加強種業種質資源保護、資源挖掘與創新利用研究，開展種業基礎理論與方法等關鍵技術基礎性公益性研究。二是實施種源關鍵核心技術攻關。開展主要糧食作物、特色經濟作物育種攻關，加快培育高產高效、綠色優質新品種。“十三五”以來，選育審定主要農作物新品種481個，引種備案主要農作物品種901個，登記初審非主要農作物品種820個，培育出南粳5718、寧粳8號、金香玉1號等一批具有自主知識產權的“蘇字號”品種，優異新品種得到有效推廣。三是扎實推進創新平臺建設。建成大豆、水稻、甘薯等改良（分）中心、長江流域稻麥區域技術創新中心、南京國家農創中心、南京國家農業高新技術產業示范區、揚州里下河地區農科所樊川科研基地等重大育種創新平臺，建設生物育種鐘山實驗室等農業科技高層次創新平臺。省南繁科研育種基地規模達到1700多畝，基地規模、設施及裝備水平國內領先。
（三）種業產業體系逐步完善。從主體培育、政策制定、工作機制、園區創建等多個方面完善種業產業體系。一是強化主體培育。推進育繁推一體化企業培育，重點支持一批骨干型和科技型企業開展自主創新。目前我省已成為國內種業企業集中度和企業研發投入較高的地區。2021年全省持證種子企業中資產在1億元以上的有16家，種子年銷售總額達58.8億元，與2019年相比增加10.42億元。二是加大項目支持。啟動實施種業振興“揭榜掛帥”項目，建立以項目為導向的支持方式，圍繞種業“卡脖子”技術和品種，推動科研院所和種業企業開展關鍵核心技術攻關，做到“一次揭榜立項、分年滾動支持、年度考核評價、經費成果掛鉤”。2021年立項141個，投資資金超5億元，下達啟動資金1.18億元。三是構建工作機制。“科企分離”和科研成果權益改革基本完成，種業產學研、育繁推合作攻關機制初步建立。鼓勵省內種業企業、科研院所、高等院校相互合作，開展主要農產品新品種創制工作，其中南京農業大學、省農科院、江蘇里下河地區農科所、江蘇中江種業股份有限公司、江蘇大華種業集團公司等16家單位參加國家重大良種攻關。四是創建產業園區。推進創建以種業為主導產業的現代農業產業園，集聚科技研發、產業孵化、公共服務等，形成以種業引領帶動關聯產業發展的產業化集群。2021年4月，泰州市海陵區種業產業園獲批創建國家現代農業產業園，成為全省首個以種業為主導的國家現代農業產業園。
（四）依法治種水平顯著提升。提高依法治種能力，強化監管服務，切實保障農業生產用種安全。一是修訂省種子條例。2019年11月，省人大常委會對省種子條例進行全面修訂，條例進一步強化了種子監管職責，明確了一系列切合我省實際的種業管理制度。二是完善種業管理相關配套制度。制定和修訂主要農作物品種審定、非主要農作物品種認定、主要農作物品種擴區實施、林木良種基地管理、樹種種苗質量管理等配套文件，著力保障引種安全。三是加強種子生產經營管理。加強品種審定和登記管理，落實農作物種子生產經營備案制度，印發《關于加強農作物生產經營備案工作的通知》，及時公開發布核發、撤銷、吊銷、注銷種子生產經營許可證有關信息。四是加大種子執法監管力度。建成國內領先的省級中長期標準樣品庫，為種業執法監管提供技術支撐。開展種業監管執法年行動和種業知識產權保護專項整治行動，組織種子市場和制種基地專項檢查，嚴厲打擊侵犯品種權和制售假劣種子行為，維護品種權人合法權益?！笆濉币詠?，全省各級農業綜合行政執法機構共查處種子案件995起，沒收非法農作物種子21.99萬公斤，罰款1600余萬元，移送司法機關12起，有效保障了種子質量安全和農業用種安全。
二、存在的主要問題
對照“一法一條例”逐條進行檢查，發現貫徹實施中主要存在以下五個方面的問題：
（一）促進種業發展的法定職責落實不夠到位。一些地方對種業發展的重視程度不夠，還沒有從推進農業農村現代化發展、保障國家糧食安全的高度認識和把握“一法一條例”貫徹實施的重要性。一是政府及相關部門法定職責履行還不全面。種子法中涉及地方政府及其部門責任的條款40多條，省條例達到30多條，占到法律法規條文總數的50%—70%。這些條文明確并強化了各級政府及其有關部門在種質資源保護利用、品種審定與登記推廣、種子生產經營、監督管理等方面的職責，但實際工作中落實還不夠。比如，新修訂的種子法擴大了植物新品種權的保護范圍及保護環節，并增加建立實質性派生品種制度。目前因實質性派生品種制度相關具體辦法尚未出臺，在品種審定方面仍存在對模仿修飾性育種限制不夠，新品種權保護力度不夠大等問題，影響了育種者創新積極性，這也在一定程度上造成近年來審定品種數量激增。二是種業發展相關機制建設還不健全。種子“一法一條例”規定的品種選育審定區域協作、部門聯合執法、科研成果權益共享與轉化等方面機制還需完善。比如，農業農村、市場監管等相關部門在種子審定、登記公告、案源線索等方面信息共享不夠充分，未形成聯合執法合力。打擊侵害種業知識產權行為涉及法院、工信、公安、司法、農業農村、市場監管、知識產權等多個部門，有的案件還跨省份、跨區域，在實際工作中部門單獨執法多，協同聯動執法少。三是種業發展的保障措施仍需強化。農業農村與林業主管部門在農作物、草種與林木的管理上存在權限和職責不清的現象。種業發展支持政策出自多個部門，政策集聚度不高，存在“撒胡椒面”現象。一些種業企業反映，用于育種基地建設的土地難以獲批，不利于企業長期投入，用地保障不夠。融資難、融資貴問題一直未破題，種業保險支持力度仍待加強。
（二）種業發展基礎支撐仍不牢固。種子“一法一條例”規定了加強種質資源保護和利用的具體措施，但在實施上還有不少問題。一是種質資源數據庫的建立還需加強。種質資源普查收集尚未實現全省覆蓋，現有資源庫圃設施條件相對落后、庫存容量不足、保存技術水平不高，這就導致種質資源保護與利用還不能完全適應現代種業發展的需要，種質資源本底不清問題還未得到根本解決。多數樹種、草種并未建立DNA指紋圖譜，缺少開展品種鑒定的檢測機構。二是種質資源保護支持力度還需加大。隨著城鎮化進程加快和土地開發利用，一些離城區較近的資源庫容易受到侵占，造成部分種質資源和育種材料丟失。有的設區市反映，財政經費支持的對象越來越集中于國家和省級農業科研單位，地市級農科院所能爭取到科技經費的渠道越來越窄，經費支持力度越來越小，其承擔的種質資源基礎性長期性觀測監測工作缺乏穩定的經費支持。三是種質資源的精準鑒定和發掘利用滯后。絕大多數種質資源在收集后就儲存在種質資源庫里，精準鑒定評價和深度挖掘利用不足，一定程度上還存在重資源數量、輕資源質量，重一般性狀鑒定、輕優異性狀發掘等問題，種質資源優勢尚未轉化為品種和產業優勢。根據部門提供資料顯示，現有6.8萬份種質資源中，經過深度精準鑒定的不足6%，得到有效利用的不足11%。
（三）種業自主創新存有短板弱項。種子“一法一條例”規定了地方政府應當鼓勵支持開展育種技術研究，促進種業科研成果轉化的相關內容，在實際工作中還存在短板弱項。一是育種基礎研究仍有差距。對標現代生物育種新方向，我省還處于雜交育種、分子育種階段，存在原始創新能力不足、缺少重大突破性的理論和方法、關鍵技術與戰略性產品研發水平相對較低、國際競爭優勢相對較弱等突出短板，開啟育種4.0時代還有較長的路要走。二是不同作物品種的自給水平不平衡。糧食作物強，經濟作物弱，少數品種種源安全仍存隱患。蔬菜、花卉、水果、茶葉等經濟作物品種普遍規模較小、產能較低、面積分散。耐儲番茄、甜椒等少數設施蔬菜品種、鮮食葡萄等部分水果品種、雙孢菇、金針菇等食用菌種以及草坪草種對外依存度還比較高。三是育種核心技術創新不足。育成新品種數量較多，但重大突破性品種不足。調研中，育種專家普遍反映，一些品種繁育停留在對主要推廣品種和核心親本的修飾改良上，品種遺傳基礎窄，品種同質化現象較為嚴重，導致“新品種數不勝數，好品種屈指可數”。四是科研與市場一定程度存在脫節。我省從事農作物新品種創新的單位近70家，育種研究成果較多，但轉化率仍然較低。一些育種項目以完成任務為目標，項目驗收后就被束之高閣，科研與產業“兩張皮”的問題尚未根本解決。育繁推體系銜接還不夠順暢，市場上大面積推廣使用的品種基本還是通過傳統育種方式選育而成，新技術研發的新品種大多仍集中在科研院所，只有“點”的應用，缺少“面”的推廣。有的代表反映，科研院所人才向企業流動存在諸多障礙，制約了種業企業的發展。
（四）種業企業集聚度有待提高。省條例規定地方政府應當為種業企業發展、南繁基地建設等提供支持保障，從我省種業企業發展現狀來看，企業規模、創新能力和競爭力都還需要進一步提升。一是綜合實力整體偏弱?，F有農作物種業企業156家，數量不少，但80%的企業仍以經營常規稻麥等傳統品種為主，經營模式單一，市場占有率分散。對標種業強省的目標，還缺乏在全國領軍的“航母型”企業和“隱形冠軍型”特色優勢企業。省內排名第一的大華種業年銷售額11.24億元，只有湖南隆平高科29.9億元的一半還不到。二是創新研發能力不強。多數企業依靠代繁和貼牌生存，去年全省種子企業研發投入為2.69億元，而隆平高科2019年的研發投入已達4.12億元。從研發投入占銷售收入的比重看，國際大型種子企業平均為15%，國內前50強平均為7.9%，而江蘇平均不到5%，仍有較大差距。三是產業鏈發展水平還不高。近年來，企業研發投入、申請新品種保護和審定品種數雖然逐年增加，但是育繁推一體化企業仍然不多，數量低于安徽、山東、湖南等省。種業產業鏈延伸不足，產品附加值不高，繁育技術、加工技術還有較大提升空間。以新品種開發、成果轉化、種子種苗繁供為引領，帶動優勢特色農產品生產加工服務的三產融合發展模式尚未有效建立，加強龍頭企業與制種基地聯手共建，以企業集聚推動產業發展，實現創新鏈與產業鏈良性互動仍需持續發力。
（五）種子監管服務能力亟待加強。種子“一法一條例”對種子監管和質量抽檢等都有具體規定，機構改革后，有些地方存在種子種苗監管機構弱化現象，離“一法一條例”要求和實際工作需要還有較大差距。一是隊伍建設亟待加強。據統計，全省13個設區市中，僅有南京、鹽城等2家單獨設有種業管理處，南京、蘇州、泰州等3家保留了種子管理站。一些地方還沒有按照要求明確縣級種子執法主體監管職責，農業綜合執法、種子專業執法存在一定業務交叉。一些基層執法人員對種子專業知識不熟悉，對農作物品種、特征不了解，對品種適宜種植區域、未審先推、跨區域經營、種子質量等指標把握不準，沒有按照“一法一條例”規定落實執法監管人員的責任和義務。二是檢驗檢測裝備不足。在農業種子和林草種苗質量檢驗上，普遍缺乏必要的執法裝備和相應的檢驗檢測設備。有資質的種子質量檢測機構覆蓋不足，除省農作物種子質量檢驗中心外，13個設區市中，僅南京、連云港、淮安、揚州、宿遷等5個設區市共有6家具備資質的種子檢測機構，其他市絕大多數都需送到省里檢測，影響了基層種業執法的正常開展。三是生產經營管理不夠規范。種子生產經營的從業人員年齡普遍偏大，且以初中、高中文化為主，專業水平參差不齊，部分從業者進貨渠道不規范，經營檔案和銷售憑證不全，部分經營人員對使用電子設備進行生產經營備案無法落實。四是市場監管方面仍面臨不少難題。對網絡銷售種子監管能力不足，假劣種苗案件增多，網絡經營秩序亟待規范。一些無審批文號、無生產廠家、無生產日期的“白皮袋”種子仍然存在。在調研中，有被侵權的種子企業負責人反映，維權調查難、取證難、時間長、成本高，賠償額不足，對品種權人合法權益的保護還需要強化。
三、推動“一法一條例”貫徹實施的建議
習近平總書記指出，“解決吃飯問題，根本出路在科技。種源安全關系到國家安全，必須下決心把我國種業搞上去，實現種業科技自立自強、種源自主可控。”我們要圍繞種業強省建設目標，進一步完善政策、創新機制、優化環境，不斷增強種業自主創新能力和綜合競爭力，推進“一法一條例”全面深入貫徹實施。
（一）提高站位，促進法定職責全面落實。一是增強思想認識。各級政府要充分認識推動現代種業高質量發展的重要性，把種源安全提升到關系國家安全的戰略高度，圍繞糧食和重要農產品穩產保供需要，構建以市場為主導、企業為主體、基地為依托、產學研相結合和三產融合、全產業鏈協調發展的現代種業格局，夯實筑牢鄉村全面振興和農業農村現代化的重要基礎。二是加大政策支持。建立長期穩定的種業投入機制，設立種業專項資金，重點用于種質資源保護利用、種業核心技術攻關、種業產業發展、良種補貼、種子儲備等。用好農業、林業一系列獎補政策，引導金融機構為種子生產經營和收儲提供信貸支持，吸引社會資本參與育種攻關。在用地方面，應積極安排新建、改擴建農業種質資源庫所需用地，優先保障種子繁育項目建設用地需求，科學引導設施農業用地選址。支持種子企業承擔基地建設項目，優先保障企業用地需求。借鑒蘇州市稻麥良種補貼政策，由地方政府根據實際推廣面積對常規種子育種單位和種子企業進行補助，確保農民買到質優價廉的優良種子。三是推動責任落實。建立和完善品種審定、實質性派生品種管理、種子經營備案管理等相關制度，提高主要農作物品種審定標準，落實品種知識產權屬地管理責任，建立跨部門、跨區域聯動保護和行政司法協同保護機制，加大原創性品種知識產權保護力度。省各相關部門要各盡其責，積極配合，發揮好省種業振興聯席會議制度的作用，切實承擔起保障糧食安全和重要農產品有效供給的責任，形成共同推動種業發展的合力。
（二）夯實基礎，加強資源保護利用。一是摸清種質資源現狀。樹立全面保護的理念，加快推進第三次農作物種質資源普查，全面摸清我省種質資源家底，按照科學標準進行分類鑒定，開展種質資源統一身份信息管理，構建農業種質資源數據庫。二是加強種質資源保護利用體系建設。立足種業國家安全的戰略地位，統籌國家和省級種質資源庫建設，落實國家規劃布局我省的種質資源保護主體，建立健全農作物種質資源保護體系。推進種質資源有效收集保護、登記入庫，做好地方品種和珍稀、瀕危資源的保護利用工作，實現應收盡收、應保盡保。三是構建多層次保護利用格局。深入開展種質資源精準鑒定和開發利用，推進優異資源展示、共享利用和產業開發，鼓勵育繁推一體化企業開展種質資源收集、鑒定和創制。加快種質資源信息服務平臺建設，推動數據互聯互通、資源共享共用，為種質資源特性鑒定和材料選育提供長期穩定支持。
（三）聯合攻關，增強種業創新能力。一是加快育種前沿技術研究。以省內高校、科研院所和重點種業企業為主體，開展遺傳育種基礎理論方法、全基因組選擇、合成生物學等生物育種“卡脖子”關鍵技術聯合攻關，注重物聯網、大數據、5G、人工智能等技術在育種創新中的研究利用，推動常規育種、生物育種和信息化技術深度融合。二是加強現代種業創新平臺建設。優化整合現有種業技術創新中心、國家重點實驗室等創新平臺，加強南繁基地建設，整合科研資金投入渠道，支持提檔升級、開放共享、協同合作。推動省農科院、南京農業大學、揚州大學和省南繁基地繼續強化協同配合，形成合力，著力打造生物育種鐘山實驗室等農業科技高層次創新平臺，提高種業發展組織化程度，為開展前沿技術研究提供支撐和服務。三是推進種業科技成果轉化應用。嚴格落實省條例規定，建立并完善種業科研成果權益共享和轉化機制。以市場為導向，鼓勵多種方式開展科技成果轉移轉化和共享共用，鼓勵科研人員到企業兼職，促進科研成果加快向種業企業轉化并實現產業化，突破生物育種關鍵技術的研究應用。
（四）集聚要素，推動企業做大做強。一是著力打造種業領軍企業。強化企業創新主體地位，以實施“揭榜掛帥”項目為抓手，推動人才、技術、資本向育繁推一體化重點企業傾斜，集成扶持政策，培植重點企業，引導企業兼并重組、強強聯合，努力培育具有國際競爭力的領軍型種業企業。二是鼓勵企業加強商業化育種創新。構建以企業為主體、市場為導向、育繁推一體化的育種攻關機制，探索利益共享、股份合作、科企聯合、共建研發平臺的模式，促進種質資源向企業流動，選育一批重大突破性優質綠色新品種。支持種業企業開發特色資源、特色品種，形成優勢品牌，打造種業“隱形冠軍”。三是打造完整的種業產業鏈。引導科研院所、高等學校、企業、社會力量等多方參與，充分整合省農科院等涉農高校和科研院所的種質資源、人才資源、平臺資源，共同組建種業產業科技創新戰略聯盟，探索創建種業龍頭企業牽頭的種業全產業鏈運營聯合體，構建育繁推一體化體系，促進產學研用相結合，提高種業現代化發展水平。
（五）健全機制，提高執法監管能力。一是提升隊伍素質。進一步理順體制機制，完善和充實種子種苗監管體系。按照標準化專業化方向，加強力量配備和隊伍建設，加快打造一支懂法律、懂技術、政治素質高、業務水平高的專業化種子管理隊伍，完善來源可查、去向可追、責任可究的種子質量管理可追溯體系，探索建立林木種苗質量認證和可追溯機制。二是配強技術裝備。推進農作物種子、林草種苗質量檢驗機構建立，加強種子質量檢驗建設設備、人員投入，完善種子檢驗檢測體系，加強種子質量檢驗檢測，從源頭上監管，做好種子監測鑒定工作。加快發展和培育第三方檢測機構，全面提升檢測能力和水平。三是嚴格執法監管。嚴格執行種子生產經營許可相關規定，種子生產經營備案管理，種子市場準入的資格審查。按照省條例網絡銷售種子的有關要求，加強電商銷售種子種苗的監管。深入開展種業監管執法年活動，加強部門聯動和信息聯通，建立部門緊密協同配合、侵權信息共享和線索移送、全鏈條全流程監管的聯合執法機制，嚴厲打擊種子套牌侵權、假冒授權、生產經營假劣種子等違法行為，優化市場環境，維護品種權人、企業和農民用種的合法權益。
（六）完善制度，落實各方工作責任。一是持續加強宣傳貫徹。新種子法今年3月1日起施行，要持續深入開展種子“一法一條例”的宣傳普及工作，特別是加強行政審批人員、農林種子種苗管理執法人員的培訓，使他們能夠掌握新規定、新要求，為種子監管服務打下堅實基礎。二是明確細化職責分工。進一步明確農業農村部門與林業部門在農作物種子、林草種苗管理上的權限和職責，根據種子種苗類別細化責任，推動責任落實。三是切實注重跟蹤問效。新修訂的種子法增加了植物新品種保護、加強種業科學技術研究、種質資源保護等內容，要進一步梳理省條例在貫徹實施過程中各方面反映較為集中的問題，對不適應新時代新要求的一些規定及時進行修改，不斷完善種業法規制度體系。要堅持問題導向，采取有效措施，持續加強對相關部門履職盡責的跟蹤監督和問責問效，推動現代種業發展各項工作舉措落地落細，取得實效。
