地下水具有重要的資源屬性和生態功能，在保障城鄉供水、支撐經濟社會發展和維系良好生態環境等方面具有重要作用。11月28日，省十四屆人大常委會第十二次會議表決通過了《江蘇省地下水管理條例》，條例將于2025年3月1日起施行。條例全面貫徹習近平總書記關于地下水資源保護的重要論述和指示精神，落實國家和我省關于加強地下水管理的相關決策部署，更好協調地下水節約保護和高效利用的關系，進一步優化全省地下水管理措施，保障取用地下水的合理需求，為我省地下水系統治理、科學保護和高效利用提供法治保障。

一、制定條例的背景和意義

（一）制定條例是貫徹習近平生態文明思想的有力舉措

習近平總書記多次作出重要指示批示，強調水是生命之源，確保地下水質量和可持續利用是重大的生態工程和民生工程；強調推進中國式現代化，要把水資源問題考慮進去。2017年國務院修訂的《取水許可和水資源費征收管理條例》，2021年出臺的《地下水管理條例》，建立并完善了地下水取水總量控制和水位控制、地下水年度取水計劃、取水許可等地下水保護、利用的基礎性管理制度，明確了地下水調查與規劃、禁限采區劃定、超采綜合治理、地下水水源保護等方面的要求。制定條例，是貫徹中央和省委關于加強水資源保護決策部署、更好落實上位法的具體舉措，對推進全省地下水資源有效保護、實現人與自然和諧共生具有重要意義。

（二）制定條例是促進全省經濟高質量發展的現實需求

江蘇有豐富的地下水資源，但上世紀八十年代，蘇錫常地區由于大規模開發利用地下水，導致主采層地下水水位大幅下降，形成區域性地下水降落漏斗，并誘發了地面沉降、地裂縫等地質災害。為此，2000年我省出臺《江蘇省人民代表大會常務委員會關于在蘇錫常地區限期禁止開采地下水的決定》，實現蘇錫常地區地下水全面禁采，同時接續在蘇中蘇北地區開展地下水限采壓采等工作。近年來，全省地下水水位持續穩定回升，地下水開采量由高峰時的15億方下降至目前的2.5億方左右，蘇錫常地下水超采區已“摘帽”。目前我省開采的少量地下水主要用于對水質有特殊要求的行業，是不可替代的重要水源。制定條例，確立地下水嚴格保護和高效利用的基礎性制度，進一步優化全省地下水管理措施，才能為我省地下水有效管理和科學保護提供法治保障，支撐經濟高質量發展。

（三）制定條例是提升江蘇地下水管理能力的重要體現

我省水資源管理領域的立法走在全國前列，省水資源管理條例、水污染防治條例、關于在蘇錫常地區限期禁止開采地下水的決定等地方性法規，對地下水管理作了相關規定，但這些規定比較分散，對落實國務院《地下水管理條例》相關規定的針對性不夠強。近年來，全省各地在地下水禁采和限采、地下水水權交易、地下水“雙控”等方面，探索積累了一些成功做法和經驗，需要通過立法加以固化。同時，地下水管理領域還存在局部地區地下水超采和污染、地下水儲備和疏干排水管理制度缺位、地下水狀況調查評價和動態監測有待加強等問題。制定條例，有針對性地優化相關管理制度，可以推動解決地下水節約保護和高效利用中的一些重點難點問題，全面提升我省地下水保護和管理水平。

二、制定條例的思路和過程

為做好條例制定工作，省人大相關專工委、省政府相關部門等立法參與方充分溝通、協商，統一立法的總體思路：一是始終把握好地下水嚴格保護和高效利用的關系，進一步優化地下水資源調查評價、取水總量控制和水位控制、年度取水計劃、取水許可等地下水保護、利用的管理制度。二是完善地下水調查評價、取水許可和超采治理、污染防治等管理制度，并強化源頭監管，進一步明確生產經營單位的主體責任。三是解決基層實施取水許可的實踐管理難題，經過實地調研和專家論證，并征求水利部相關司局意見，根據地下水循環規律、地下水專業分類，明確地下水可開發利用的區域和層位。

三、條例的主要內容

條例共七章五十四條，主要從調查與規劃、節約與保護、超采治理、污染防治、監督管理等方面作了規定。

（一）調查與規劃先行，推進地下水資源保護。建立地下水資源調查評價制度，明確地下水資源調查評價、水文地質勘查評價和地下水污染調查評價的主體、內容、功能和工作要求。要求統籌考慮經濟社會發展需要、地下水資源狀況、污染防治等因素，依法編制地下水保護利用、地下水污染防治等規劃。統籌建立全省地下水儲備制度，要求相關主管部門編制全省地下水儲備方案，明確地下水儲備布局、區域等內容，相關市縣要科學劃定地下水儲備范圍，定期開展動態評估，制定保護措施。

（二）節約與保護并重，支撐經濟高質量發展。規定對地下水實行取水總量控制和水位控制，綜合考慮地下水合理需求、用水結構和用水定額等因素，分級制定地下水年度取水計劃。建立并完善地下水取水許可管理制度，嚴格規范取水許可審批要求。根據即將實施的水資源費改稅政策，對依法依規繳納水資源費（稅）作出規定。明確地下水開發利用實行用途管制、優水優用，要求按照取水許可證載明的事項取用地下水，不得擅自增加取水量、變更取水用途和取水地點。針對基層實施取水許可的實踐管理難題，根據地下水循環規律、地下水專業分類，明確地下水可開發利用的區域和層位，規定潛水、Ⅰ承壓、Ⅱ承壓、Ⅲ承壓孔隙水和裂隙水、巖溶水等與大氣降水和地表水體有水力聯系且能夠有效補給的地下水，在符合地下水保護利用規劃和地下水管控指標等前提下，可以依法開發利用。此外，還對應急備用飲用水水源的建設、水源井的管理及使用等作出規定。

（三）治理與防治齊抓，鞏固地下水改善成效。

細化禁采區和限采區管理制度，要求統籌考慮國家公布的地下水超采區、地下水利用情況以及地質環境條件等因素，科學劃定地下水禁采區、限采區，明確禁采區內除法定情形外禁止開采地下水、限采區內禁止增加取用地下水總量。要求省有關部門和相關市縣編制地下水超采綜合治理方案，定期組織開展超采綜合治理效果評估。引導節水型社會建設，推進替代水源、公共供水管網、海綿城市建設，推廣節約用水新技術、新工藝，逐步實現地下水采補平衡。明確生產經營者的地下水污染防治主體責任，對化學品生產企業和“一庫兩場兩區”的運營、管理單位提出防滲漏、水質監測等要求，要求地下水污染防治重點排污單位依法安裝水污染物排放自動監測設備。此外，還對礦產資源開采、地下工程建設的預防保護措施，疏干排水的處理，農業投入品的防污染等作出規定。

（四）監督與管理并舉，提升地下水管理質效。

明確地下水管理要遵循統籌規劃、節水優先、高效利用、系統治理的原則，要求各級政府采取控制開采量、防治污染等措施，統籌協調各行業、各領域有效保護和高效利用地下水。規定主管部門加強監督管理，完善地下水監測工作體系，推進地下水監測數字信息化，建立統一的地下水監測站網，對地下水進行動態監測。要求加強地下水取水工程的施工監管，對地下水取水工程登記造冊，對報廢的礦井、鉆井、地下水取水工程及時實施封井或者回填。明確地熱能開發利用項目的取水管理要求，要求根據水文地質條件和地下水保護要求劃定禁止取水和限制取水范圍。要求建立地下水水位變化通報機制，對地下水水位動態跟蹤和分析預警，定期通報超過地下水水位控制指標、地下水水位持續下降等地區范圍。此外，還明確了對地下水取水總量控制、水位控制、超采治理、污染防治目標完成情況和制度建設、措施落實的監督管理制度。