推動長三角一體化發展是習近平總書記親自謀劃、親自部署、親自推動的重大國家戰略，建設長三角生態綠色一體化發展示范區是實施長三角一體化發展戰略的先手棋和突破口。3月27日、29日，上海市、江蘇省、浙江省人大常委會分別表決通過了《促進長三角生態綠色一體化發展示范區高質量發展條例》，三地條例將共同于5月1日起施行。這是繼2020年三地人大常委會協同作出《關于促進和保障長三角生態綠色一體化發展示范區建設若干問題的決定》后，以協同立法服務國家重大戰略的又一重要舉措；也是2023年修改的立法法明確區域協同立法制度后，三地協同出臺的第一部創制性立法。

立法背景：以法治助力區域一體化制度創新

條例是對習近平總書記深入推進長三角一體化發展座談會部署的有力貫徹。2018年11月5日，習近平總書記在首屆進博會上宣布，支持長三角區域一體化發展并上升為國家戰略。11月7日，習近平總書記充分肯定了在滬蘇浙兩省一市交界區域建設示范區的設想。2023年11月，習近平總書記在上海主持召開深入推進長三角一體化發展座談會，再次強調示范區要加快從區域項目協同走向區域一體化制度創新。條例的制定，貫徹落實習近平總書記關于長三角一體化發展的部署要求，有利于以法治方式助力示范區走出一條生態文明與經濟社會發展相得益彰的跨行政區域共建共享新路徑。

條例是立法法修改后區域協同立法規定的有力實踐。2023年修改后的立法法將區域協同立法從地方探索創新層面提升到國家法律制度層面，將其作為新時代深入實施區域協調發展戰略的重要制度創新和保障。協同制定促進示范區高質量發展的綜合性法規，貫徹了立法法關于區域協同立法的要求，以地方立法整合法律資源、協調區域經濟社會發展、提升區域治理效能、保障區域發展戰略實施，可以匯聚兩省一市合力，更好發揮示范區引領長三角更高質量一體化發展的作用。

條例是對示范區成立近五年來制度創新需求的有力回應。成立近五年來，示范區的建設發展對法治保障提出了新需求。一方面，示范區取得的系列工作創新成果，需要法治的固化完善；另一方面，示范區作為“一體化制度創新試驗田”，需要在深化改革上得到法治的進一步支持。條例的制定，是2020年兩省一市作出的示范區決定的升級版，是在法治軌道上對示范區更深層次、更高水平一體化制度創新的引領、保障和推動。

協同立法：“三共同、三同步”精準精細新模式

長三角區域協同立法起步較早，經歷了協同機制不斷完善、協同領域不斷拓展、協同程度不斷加深的發展過程。2018年，上海、江蘇、浙江、安徽三省一市人大常委會同步作出《關于支持和保障長三角地區更高質量一體化發展的決定》，為構建長三角地區一體化發展的決策、協調和執行機制，促成規劃對接、戰略協同、市場統一、生態共治、民生共享等重大事項提供法治支撐。2020年，上海、江蘇、浙江兩省一市人大常委會同步作出《關于促進和保障示范區建設若干問題的決定》，支持示范區率先探索將生態優勢轉化為經濟社會發展優勢、從區域項目協同走向區域一體化制度創新。近年來，三省一市又協同開展了長江流域禁捕、長江船舶污染防治、鐵路安全管理、居民服務一卡通等方面的立法，立法協同趨于精準精細，支持了長三角一體化發展制度機制創新，促進了區域法治環境整體水平提升。這次，上海、江蘇、浙江兩省一市人大再次聚焦建設長三角生態綠色一體化發展示范區開展協同立法，這是長三角區域協同立法的又一重大成果，也探索出了“三共同、三同步”的精準精細協同立法新模式。

共同起草、共同調研、共同修改，以工作模式的一體化確保法規內容的一致。在起草階段，示范區執委會會同兩省一市人大財經委、常委會法工委以及發改委、司法廳（局），專班式運作，共同研究確定條例的框架結構、核心內容，確保條例草案能夠充分體現各方共識。在調研階段，兩省一市人大多次共赴示范區實地調研，深入了解示范區項目創新、制度創新的成果和經驗；多次召開會議聽取示范區相關部門、企業和群眾對一體化制度創新的訴求。還首次探索各自邀請專家并聯合召開專家論證會的工作模式，首次探索召開兩省一市人大常委會法工委、政府有關部門、示范區執委會共同參加的專題協調會。在修改階段，兩省一市人大常委會法工委會同財經委，以及發改委、司法廳（局）、示范區執委會，共計開展線下集中改稿兩次、線上集中改稿七次，三地同志對條例草案逐條逐字地反復共同研究，推動兩省一市條例高度一致，立法文本內容、文字高度統一。

同步審議、同步通過、同步實施，以立法進程的協同化確保法規實施的合力。兩省一市人大在常委會會議審議的時間安排上保持同步，表決通過時間同步，上海市為此還專門加開一次人大常委會會議。三地條例統一明確于今年5月1日起同步實施，這有利于條例內容的一體化落實、示范區的一體化發展。同時，法規的實施時間正值長三角一體化發展規劃綱要經黨中央研究通過五周年，此時實施條例在長三角一體化發展歷史上具有里程碑意義。

主要內容：引領和保障示范區“先行先試”

條例共計九章六十六條，對示范區內規劃建設、生態環境、創新發展、江南水鄉文化、公共服務等跨區域協同制度，作出了全方位、多維度的規定。

構建跨區域協同治理體制。為加強示范區建設的統籌推進和法治保障，條例一是對政府及其部門支持、社會各界參與示范區建設作出規定。根據習近平總書記關于“加強協調共商”“推動解決重大問題”的要求，明確政府的相應職責。二是根據示范區總體方案和有關“三定”方案，以及推進工作的實際需要，細化示范區理事會和執委會的職責。三是創新規定政府間協議、區域合作、財稅分享、統計與指標體系，對執委會的委托授權，以及行政許可的集中受理、相互委托等綜合性的跨區域治理機制。四是圍繞立法、執法、司法、法律服務等領域，規定三地人大、政府通過暫時調整法規、規章適用的形式保障示范區推行改革創新，在示范區探索行政裁量權基準統一，推進司法協作機制創新，推動法律服務業高質量發展等內容。

建立完善共建共享管理體制。示范區成立以來，兩省一市共同建立跨省域統一編制、聯合報批、共同實施的規劃管理體制，構建了包括示范區總體規劃、先行啟動區總體規劃、若干專項規劃和控制性詳細規劃在內的“1+1+N+X”國土空間規劃體系。為落實示范區總體方案，實現“一張藍圖管全域”，條例對示范區的統一規劃、土地利用、投資項目、基礎設施互聯等方面作出規定。一是明確規劃編制實施要求，實行“規劃一張圖”。規定兩省一市加強規劃編制、土地利用、項目建設的跨區域協同和有機銜接，共同組織編制、完善、報批示范區國土空間總體規劃、跨區域的國土空間相關專項規劃。建立規劃實施的動態監測、定期評估和及時維護制度，落實全過程管理。二是規范土地利用管理，嚴守“生態保護三紅線”。要求嚴格落實劃定的永久基本農田保護紅線、生態保護紅線、城鎮開發邊界和文化保護控制線，實施國土空間分級分類用途管制。兩省一市優先保障示范區建設項目用地指標，統籌安排重點項目和重大基礎設施項目用地指標。按照國家統一部署穩妥推進示范區內集體經營性建設用地入市。三是優化投資審批服務，建立“投資項目一個庫”。兩省一市聯合制定示范區企業投資項目核準目錄。執委會與有關部門建立跨區域投資項目的監管銜接工作機制，優化投資審批服務，加強投資項目的審批、核準、備案與用地、環境影響評價等方面的協調聯動。四是推進基礎設施互聯互通，打造“公共交通一張網”。加強示范區電力、水利、燃氣、供排水、交通、通信網絡等基礎設施建設，建立跨區域一體化基礎設施網絡體系。推進示范區公共交通建設，完善軌道交通布局，加強城鎮之間公共交通網和特色交通系統建設，實現公共交通線路跨區域聯通。

統籌推進生態保護與綠色發展。為體現示范區生態優勢轉化新標桿、綠色創新發展新高地的定位，條例一是對生態環境“三統一”、分區管控制度作出總體規定，特別是提出要建立生態環境標準區域協同工作機制。二是從水和固體廢物污染防治角度，對聯保共治、聯防聯控機制作出規定。三是從推進市場化機制的角度，對生態產品價值實現、綠色認證、碳普惠等機制作出規定。四是明確生物多樣性保護以及和美鄉村建設有關工作。

創新推動市場要素集聚和配置。為貫徹落實習近平總書記關于加強科技創新和產業創新跨區域協同的重要指示，條例一是聚焦產業協同，對制定統一的產業發展指導目錄和產業發展專項規劃作出規定。二是聚焦科技創新與產業創新深度融合，對支持高等學校、科研機構、企業等創新主體深化產學研合作機制，支持構建科技成果與產業需求高效對接的平臺和服務網絡等作出規定。三是對以“一區多園”模式建設跨區域高新技術產業開發區，以及金融支持、知識產權保護服務、人才流動、數據基礎設施建設等保障措施予以明確。

著力打造江南水鄉文化品牌。示范區覆蓋滬蘇浙兩區一縣，山水相近，人文相親，鎮水相依，環境優美，孕育了獨特的江南水鄉文化。為進一步體現示范區的江南水鄉文化特色，加強非物質文化遺產保護傳承，促進文旅融合，條例專設第六章對有關問題作出規定。一是明確打造體現江南水鄉特色的文化標識地，建立江南水鄉文化保護區域協同工作機制，推進古鎮整體性保護和聯合申遺。二是鼓勵展示江南水鄉古鎮獨特的文化內涵，開展各類文化傳承展示活動，展示當地民風民俗等傳統文化生活業態，實現活態傳承。三是對加強國際、國內交流合作，支持示范區開展江南水鄉文化相關文藝作品創作和文化產品開發，推進非物質文化遺產的創造性轉化、創新性發展作出了規定。四是為塑造“江南味，國際范，水鄉韻，田園風”的文旅形象，對打造示范區江南水鄉古鎮生態文化旅游等作出了規定。

積極推動公共服務一體化發展。近年來，示范區堅持以人民為中心的發展思想，按照一體化、高質量、跨域共享的理念，連續推出四批次示范區共建共享公共服務項目清單，涵蓋九大領域五十七項服務內容，實現若干基本公共服務與公共服務項目對象、內容與標準的有效銜接。條例用專章形式，對示范區內公共服務領域的探索進行規定。一是明確共建共享公共服務基本要求。要求執委會會同兩區一縣政府編制共建共享公共服務項目清單并動態更新，推進衛生健康、醫療保障、教育、養老、住房保障等領域公共服務共建共享。二是支持教育共建共享。明確支持示范區引進優質教育資源，開展教師一體化培養，建立智庫共享、課程共建、名師聯訓、品牌聯建機制，共建優質教育資源庫。推進職業教育一體化工作，開展跨省域職業教育人才培養。推進高等學校校際學分互認、教師交流，發展高水平、開放式的高等教育。三是推進醫療保障同城化。實行示范區內異地就醫免備案直接結算，推動醫療保障經辦政務服務事項統一，推行醫保電子憑證一碼通。推進醫療機構協作，建立跨區域醫療資源共享機制，促進醫師跨區域多點執業，推進影像資料、檢驗報告互聯互通互認。四是推動養老服務合作。支持建設康養基地，推動實現養老服務補貼和長期護理保險異地結算，為異地養老提供便利。五是推動多領域同城化服務。以社會保障卡為載體，在交通出行、旅游觀光、文化體驗、社會保障、醫療衛生、金融服務等領域實現同城化服務。