廣東省協同立法實現新突破。12月19日，廣東省首個流域協同立法——《中山市前山河流域協同保護規定》《珠海市前山河流域協同保護規定》新聞發布會（見上圖)在中山舉行。

這是廣東省人大常委會深入貫徹落實黨的二十屆三中全會關于深化立法領域改革、協同推進立法的重要部署，有利于推進“百縣千鎮萬村高質量發展工程”和綠美廣東生態建設走深走實、落地落實。同時，該立法也為全省協同立法、大灣區協同立法，尤其是流域協同立法，總結經驗做法，提供可學習的標本、可復制的模式、可借鑒的樣板。

這也是珠海、中山兩市首次突破原有行政區劃以及水域管轄在系統化治理中的局限，實現跨區域協同立法。為何聚焦前山河？珠海、中山兩地未來將在哪些領域實現合作新突破？這是全省首個協同立法背后的改革探索所需重點解決、突破的問題。

撰文：南方日報記者廖冰瑩通訊員鐘仁宣攝影：南方日報記者葉志文（除署名外）

為什么聚焦前山河？

治理難度高：互為上下游同為左右岸

近年來，廣東省積極探索開展協同立法，已經在城市軌道交通管理、潮劇保護，以及“1+N”省市粵菜傳承發展協同立法方面取得了成效。前山河流域保護協同立法作為省內首個生態文明建設領域協同立法，為其他地市跨流域協同立法積累了寶貴經驗，為更好開展協同立法工作提供了學習示范。

前山河發源于中山市五桂山東南麓，是中山南部的重要泄洪通道，也是珠海的母親河，經灣仔水道流入大海。這條河迂回中山珠海兩市，“你中有我、我中有你”，互為上下游、同為左右岸，綜合治理錯綜復雜。

近年來，珠海市和中山市強化前山河流域保護的協作，開展了聯合巡查和執法，共享前山河流域水質監測斷面信息等常態化合作，但兩市協同治理機制不夠健全。

2024年，在省人大常委會的指導下，中山與珠海兩市協同開展前山河流域保護立法。該立法把省人大多年來會同中山、珠海兩市督辦前山河流域綜合治理的好經驗好做法，通過地方立法固化下來，并對還沒有解決的主要瓶頸問題提出破解路徑，作出相關制度安排，為推進前山河流域的標本兼治、回應沿線人民群眾的訴求期盼提供法治支撐。

此次協同立法，在《珠海經濟特區前山河流域管理條例》《中山市水環境保護條例》對兩市水環境治理已有規定的基礎上，針對兩市在防洪排澇、跨界污染治理、水量調度管理等方面存在的問題，圍繞建立跨區域協同保護機制專門作出規定，推動解決協調發展中的共性問題。根據立法調整內容確定立法形式，不分章節，使用了“規定”作為法規名稱。

兩市的“規定”采用同一文本，分別表述，共設二十條，圍繞搭建制度化溝通平臺、提供聯合協作路徑、創新監督方式等三個方面設定了15項長期有效的制度和機制。

目前，《中山市前山河流域協同保護規定》《珠海市前山河流域協同保護規定》已在中山、珠海兩市走完所有立法程序，經廣東省十四屆人大常委會第十三次會議批準，將于2025年1月1日起正式實施。

實現哪些新突破？

探索“七個協同”：成立“雙組長制”立法專班

珠海、中山兩市在立法過程中探索了“七個協同”的立法協同機制，包括立項協同、形式協同、起草過程協同、審議修改協同、內容協同、宣傳協同、實施協同。

所謂立法協同，是指《前山河流域協同保護規定》在中山叫做《中山市前山河流域協同保護規定》，在珠海叫做《珠海市前山河流域協同保護規定》，兩個法規文本一致。發布會對《前山河流域協同保護規定》的基本情況進行解讀。

中山市人大法制委員會主任委員、常委會法工委主任馮鏡華介紹，珠海市此前已有《珠海經濟特區前山河流域管理條例》的經濟特區法規，為了在法規效力、立法權限范圍等方面保持一致，兩市協商采用“規定+規定”對接的協同立法形式，統一使用設區的市立法權，專門就前山河流域保護的協同機制、溝通交流等制定單項法規。

起草過程協同，表現為在“規定”起草前，兩市人大常委會分別成立由市人大常委會主要領導擔任組長、分管領導和分管副市長擔任副組長的“雙組長制”立法工作專班，高質量推進協同立法工作。馮鏡華表示：“以前市政府起草法規，再提交市人大常委會審議。而現在制定的‘雙組長制’，僅起草階段就至少比以前節省了3個月時間，極大提高了效率。”兩市建立了常態化溝通聯系機制，多次召開協調座談會，確保法規草案在機制對接、制度銜接等方面形成共識。

為了更好地學習協同立法的優秀經驗，在省人大常委會法工委的組織下，中山、珠海組成調研組，赴湖南、湖北就萍水河—淥水河、長湖等流域協同立法開展考察學習，進一步達成共識。隨后，兩市同步提請審議、同步召開論證會、面對面修改“規定”文本，確保審議修改協同。為了切實提高立法質量，兩市人大常委會共同提請省人大常委會法工委組織省立法專家召開論證會，提高“規定”的針對性和可操作性。在省人大常委會法工委的主導下，兩市人大常委會開展面對面的論證修改會，討論專家意見建議和雙方關切內容，經討論修改，形成了同一文本。

未來協同重點有哪些？

溝通平臺制度化：設定15項長效機制

在內容協同上，兩市的“規定”圍繞搭建制度化溝通平臺、提供聯合協作路徑、創新監督方式等三個方面設定了15項長期有效的制度和機制。

為搭建制度化溝通平臺，兩市建立聯席會議制度和協商機制、意見征詢機制。聯席會議制度和協商機制可實現市級層面把握大方向，重大問題在市一級協商解決，部門層面解決一般問題的立法目標，既兼顧原則性又兼顧靈活性，為兩市開展前山河流域協同保護搭建了常態化、規范化的溝通協商平臺，為兩市協商解決前山河流域的水資源保護和開發利用、生態環境保護、防洪排澇等重大問題提供了可實際操作的途徑。

而意見征詢機制，規定兩市在制定涉及前山河流域治理與保護的規范性文件，或在前山河流域內開展重大項目建設時，要充分征求對方意見。通過建立意見征詢機制，讓兩市在制定政策、規劃、決策時能夠提前溝通和交流，兼顧雙方合理訴求和利益關切，從源頭上避免因信息不對稱或誤解而產生意見和分歧。

該法規還為兩市提供了聯合協作路徑。兩市將聯合做好前山河流域生態環境保護、做好水安全保護、做好前山河流域日常監管、做好應急處置工作。

下一步，珠海、中山兩市將建立聯合污染防治機制，加強對水污染、土壤污染、固體廢物污染等的防治和監管力度，既從面上預防和治理各種污染源，也對專項污染進行源頭治理。兩市還建立了跨界河涌保潔協同機制，定期清理水面漂浮物，維護好交界河涌水面環境。此前，珠海已有前山河流域管理條例，中山已有水環境保護條例、排水管理條例等法規對水環境保護、水污染治理等進行規范，前山河流域可直接適用已有的法規，因此在本次協同立法中，僅對污染防治做原則性規定，強調兩市要形成治理合力，共同維護好前山河流域的生態環境。

在聯合做好水安全保護方面，第十條規定建立防洪排澇減災聯動機制，要求兩市共享防洪調度信息，互聯互通災情，打破行政壁壘，實現流域內防洪排澇工作的統一規劃、統一調度和統一管理。第十一條規定兩市建立水量調度和咸潮防御機制，通過科學合理的水量調度和管理，共同抵御咸潮，保障流域內水資源安全。前山河流域發源于五桂山，流經中山市三鄉鎮、坦洲鎮和珠海市香洲區，從磨刀門水道入海，是中山南部的主要泄洪通道，也是珠海、澳門的主要飲用水取水口，從頂層設計上為前山河流域的防洪排澇、水量調度等設定制度規范，是保障前山河流域內中山和珠海兩市生活生產生態用水的重要舉措。

為聯合做好前山河流域日常監管，該法規建立了聯合巡河機制，在河長制的基礎上，兩市聯合開展巡河，及時發現并解決前山河流域內存在的問題。兩市還將建立信息共享機制，健全前山河流域水利設施運行、水質、水量、水文、氣象、自然災害等監測網絡體系，實現監測數據共享。在聯合執法方面，兩市在市級執法部門層面搭建聯合執法路徑，兩市生態環境、水行政等有關執法部門開展前山河流域保護的行政執法協作；在政府層面建立執法協助平臺，對于前山河流域內的違法行為，積極協助對方開展執法活動；在相互監督層面探索建立交叉執法檢查機制，相互監督，共同維護好前山河流域內的安全。

為做好應急處置工作，兩市將通過協同制定應急預案、聯合開展應急演練等方式，提升兩市應急處置協同能力，及時解決流域內突發事件，盡可能減少災害損失，保障前山河流域上下游公民生命安全和財產安全。

該法規還創新人大監督方式，建立兩市人大常委會監督協同機制。兩市人大常委會將通過聯合開展執法檢查、專題詢問等，加強法規實施的監督，推動有關法律法規在前山河流域得到貫徹落實。

為實現宣傳協同，兩市本次聯合召開新聞發布會，擴大法規知曉度，為協同立法順利實施打下堅實基礎。

據悉，本次協同立法將于2025年1月1日正式生效施行。馮鏡華介紹，在公布后隔一段時間再生效施行，有利于政府職能部門做好法規實施準備，能夠在法規生效后快速適應并貫徹落實，幫助社會公眾理解新法規的內容，便于法規實施。

■焦點問答

中山珠海如何攜手保護前山河？

合作更加常態化精細化法制化

全省首個流域協同立法自2025年1月1日起施行。珠海、中山兩市在前山河流域相關工作的協同合作上了一個新的臺階。

正式施行后，兩市政府職能部門將如何貫徹落實法規，進一步促進兩地的合作常態化、精細化、法制化？12月19日，《中山市前山河流域協同保護規定》《珠海市前山河流域協同保護規定》新聞發布會上，中山市水務局副局長林禎兆、中山市生態環境局總工程師鄧耀杰就相關問題答記者問。

問：兩市政府建立聯席會議制度，聯席會議具體的組織者、召開時間、會議主題等如何確定？

林禎兆：中山市人民政府會同珠海市人民政府建立聯席會議制度，聯席會議日常工作分別由中山市水務局和珠海市水務局負責。聯席會議每年定期召開。遇有特殊情況，可單方面提出，共同協商后，立即召開。

會議主題主要涉及水資源保護和開發利用；重點水污染物排放；聯合開展水生態環境監測；中珠聯圍聯合調度運行；防洪排澇規劃建設；重大項目建設；航道規劃、建設、養護與保護；其他需要協商解決的事項。

問：在防洪排澇方面有什么制度安排，具體措施是什么？

林禎兆：在防洪排澇方面，將構建前山河流域聯合調度、水雨情況共享及搶險救災信息共享工作機制。具體措施有四個方面：

成立工作領導小組。中山與珠海兩地成立聯合調度工作領導小組，明確工作職責。下設協調組和調度運行組，分別負責調度會商工作和群閘調度運行管理工作。

實施群閘聯合調度。汛期暴雨階段，根據內河涌水位，聯合調度前山河流域中珠聯圍7座外江水閘排水，其中中山市負責5座，珠海市負責2座。

確定巡查責任規范。明確中山與珠海兩地分別對自身管理范圍內的區域進行巡查，并做好水閘運行情況及水位監測記錄工作。

建立信息共享機制，共享前山河流域防洪調度、應急搶險物資及隊伍信息。

問：在法規實施后，兩市如何進一步加強水污染防治？

鄧耀杰：中山珠海兩市生態環境部門已于2016年開始實施前山河流域跨界污染聯合執法檢查，為雙方深入污染防治合作打下堅實基礎，今后會按照法規第十六條的要求，探索建立交叉執法機制并且將跨流域工業企業聯合執法有效經驗拓展到重點監管排污口、黑臭水體以及劣V類支流溢流排查等方面，將重點關注從工業企業排放轉到前山河流域上下游、干支流水質改善關鍵措施上。

問：兩市在數據監測共享方面已有協作，法規實施后將如何進一步加強協作，實現數據共享？

鄧耀杰：雙方會在現有協作的基礎上，進一步加強協作。一方面，會在前山河流域干支流手工監測數據共享的基礎上擴大至前山河流域我市轄區內的自動站數據。另一方面，會在水質監測數據共享的基礎上擴大至氣象、水閘調度、工程進度、污水處理設施運行等數據；三是會在省生態環境廳大數據支持下，實現污染排放數據回流，打破“數據孤島”，建立互聯互通、共享共用的數據資源體系。

■前山河流域協同立法大事記

◎2012年省人大把推動前山河流域綜合治理列入重點督辦議案

◎2016年珠海市制定《珠海市經濟特區前山河流域管理條例》

◎2016年中山市制定《中山市水環境保護條例》

◎2024年2月珠海、中山兩市人大常委會正式將前山河流域協同立法列入年度立法工作計劃，并組建起草專班

◎2024年4月30日中山和珠海兩市人大常委會在中山市召開協同立法座談會

◎2024年5月、6月中山起草專班多次召開工作會議，形成法規草案初稿

◎2024年7月9日中山、珠海兩市人大常委會在珠海聯合召開前山河流域協同立法調研座談會

◎2024年7月下旬中山起草專班完成了起草工作，形成正式法規草案，提交市人大常委會第一次審議

◎2024年8月上旬由省人大常委會法工委帶隊，中山、珠海起草專班成員組成調研組，分別到湖南省長沙市、常德市和湖北省荊州市等開展調研，學習經驗

◎2024年8月中旬中山、珠海起草專班聯合召開工作會議，對兩市法規草案進行修改，形成征求意見稿

◎2024年9月29日省人大常委會法工委組織立法專家和相關省屬部門，召開專家論證會，并于會后指導中山、珠海兩市起草專班修改法規條文

◎2024年10月30日《中山市前山河流域協同保護規定》提請市人大常委會第二次審議，并獲得表決通過

◎2024年11月28日《中山市前山河流域協同保護規定》經廣東省十四屆人大常委會第十三次會議表決批準

◎2024年12月1日《中山市前山河流域協同保護規定》對外頒布

◎2025年1月1日《中山市前山河流域協同保護規定》將正式實施