——2024年1月11日在省十四屆人大常委會第七次會議上

省人大常委會法制工作委員會主任 趙建陽

主任、各位副主任、秘書長、各位委員：

對省和設區的市人民政府制定的規章，省政府、省監委、省法院、省檢察院制定的規范性文件，以及設區的市人大及其常委會作出的決議、決定等規范性文件進行備案審查，是憲法法律賦予省人大常委會的一項重要職權，是省人大常委會履行法律監督職責的一項重要工作。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央從推進全面依法治國、加強憲法法律實施和監督的戰略高度，對備案審查工作作出一系列決策部署。全國人大常委會認真貫徹黨中央決策部署，引領和推動各級人大常委會全面開展、扎實推進備案審查工作，逐步實現顯性化、制度化、常態化。省委也多次對備案審查工作作出部署、提出要求。

2019年以來，在省人大常委會黨組和主任會議領導下，省人大常委會法制工作委員會與省人大各專門委員會、常委會各工作機構密切配合，堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入學習貫徹習近平法治思想，全面貫徹黨中央決策部署和省委部署要求，認真落實中央和省委人大工作會議精神，緊緊圍繞“強富美高”新江蘇現代化建設的法治需求，按照“有件必備、有備必審、有錯必糾”的要求，積極履行職責，不斷開拓創新，備案審查工作取得新進展、新成效。

一、落實“有件必備”，拓展備案范圍，努力提高備案質量

備案是備案審查工作的基礎。五年來，我們按照全國人大常委會的部署要求，積極推動將所有規范性文件納入備案審查范圍，努力實現“有件必備”。

（一）逐步實現備案全覆蓋。2020年7月將省監委、省法院、省檢察院制定的規范性文件納入備案范圍，2023年4月將省政府辦公廳印發的規范性文件納入備案范圍，實現了備案全覆蓋。五年來，共接受備案規范性文件514件，其中省政府規章61件，省政府規范性文件90件，省法院規范性文件11件，省檢察院規范性文件3件，設區的市人大及其常委會決議、決定等規范性文件207件，設區的市政府規章142件。

（二）不斷提升報備規范化。嚴格執行核查通報制度，每年年初對上一年度備案情況進行核查，核定報備率、及時率、規范率。對核查發現的漏報和報備不及時、不規范，以及審查發現的文件內容不合法、不適當等問題，予以通報，并及時與有關單位溝通，督促規范報備行為、提高報備質量、改進文件制定工作。五年來，文件報備規范化水平逐年提升，報備準確率、及時率均保持在90%以上。

（三）大力推進報備電子化。2020年1月，建成并開通全省統一的備案審查信息平臺，形成覆蓋省市縣三級人大的備案審查“一張網”，使用主體達6244個，實現備案審查工作全流程電子化。2023年10月，依托數字人大建設，將備案審查信息平臺用戶延伸到鄉鎮，使用主體增加到7110個。全省人大備案審查工作在同一個平臺運行，有力推動了備案審查工作正常化、規范化、信息化。

二、推進“有備必審”，完善審查方式，持續提升審查質效

審查是備案審查工作的核心。五年來，我們健全審查責任制、嚴把審查質量關，積極做到主動審查全覆蓋、審查建議必處理、專項審查有側重，打好審查組合拳，努力提高審查工作質量和效果。

（一）落實審查責任，扎實開展主動審查。堅持同步審查，對報送備案的文件，逐一分送相關專工委審查，法工委同步進行審查。堅持開門審查，每份文件委托1-2名備案審查咨詢專家進行研究，發揮專家學者和專業人員在備案審查工作中的作用。堅持集體審查，對審查發現可能存在問題的文件，集體研究、充分討論，五年共召開文件審查會50多次。

（二）回應社會關切，認真處理審查建議。2020年在江蘇人大網開通審查建議在線提交平臺，暢通群眾訴求表達渠道。五年來共收到公民、組織提出的審查建議76件，涉及勞動人事爭議調解仲裁、物業管理、人口與計劃生育、工傷保險、渣土車管理等方面內容。我們對審查建議逐一認真研究、分類處理。對建議審查的文件不屬于省人大常委會備案審查范圍的，移交相關單位處理；對屬于省人大常委會備案審查范圍的，啟動審查程序，會同相關專工委和有關部門研究提出處理意見。處理情況和審查結論及時反饋審查建議提出人。

（三）聚焦重點領域，積極推進專項審查。五年來，圍繞貫徹落實黨中央決策部署、貫徹實施重要法律法規，對相關領域的文件開展集中清理和專項審查工作。一方面，根據全國人大常委會統一部署，先后組織對涉及生態環境保護、民法典、長江流域保護、人口與計劃生育、行政處罰、動物防疫、野生動物保護、食品藥品安全、生態日、行政復議等方面的法規規章規范性文件進行集中清理和專項審查。另一方面，根據健全完善我省法規制度體系的需要，對涉及公共衛生、民生和安全生產的地方性法規，市容環衛領域法規規章規范性文件，涉及人大制度的省地方性法規，以及涉及地方組織法的人大規范性文件，自主組織開展集中清理和專項審查。通過集中清理和專項審查，修改省法規80件次，廢止省法規30件，推動有關方面修改廢止了法規規章和規范性文件1289件次，為相關領域黨的方針政策和法律法規的貫徹實施掃除了障礙。

三、堅持“有錯必糾”，增強制度剛性，切實維護法治統一

糾錯是備案審查工作的關鍵。我們始終堅持正確方向、堅守法治原則，牢牢把握合憲性、政治性、合法性、適當性審查標準，嚴肅對待發現的問題，審慎處理存在問題的文件。對每一件可能存在問題的文件，聽取制定機關的解釋和說明，征求專家學者和利益相關方意見，并與相關專工委、省司法廳和有關部門會商研究。對專業性強的疑難問題，邀請有關專家學者和專業人員進行論證。對爭議較大的法律問題，請示全國人大常委會法工委。在認真研究論證的基礎上，對存在問題、確需糾正的文件提出審查意見。五年來，共督促、推動制定機關糾正規章和其他規范性文件14件。主要有以下情形：

——有的文件內容不符合黨中央方針政策。有的規章將“有本市機動車駕駛證”作為出租汽車駕駛員在本市從事營運活動的條件，不符合黨中央關于“引導勞動力要素合理暢通有序流動”“營造公平就業環境，依法糾正身份、性別等就業歧視現象，保證城鄉勞動者享有平等就業權利”的改革要求。

——有的文件內容與上位法相抵觸。有的規章關于勞動人事爭議仲裁委員會未在法定期限內對勞動人事爭議作出裁決，是否應當繼續審理的規定，與勞動爭議調解仲裁法立法精神和國家有關規定不一致。有的人大文件規定“不屬于本級人大及其常委會、人民政府、監察委員會、中級人民法院、人民檢察院職權范圍的”不應當作為代表建議提出，限縮了代表提出建議、批評和意見的范圍，違背了代表法的原則精神和立法原意。

——有的文件內容不符合行政處罰法、行政許可法、行政強制法的規定。有的規章對違法行為只規定了罰款，遺漏了上位法規定的“責令生產經營單位停產停業整頓”的處罰種類。有的規章對違法行為規定的罰款，突破了上位法規定的處罰幅度。有的規章對上位法規定的違法行為增設罰款處罰。有的規章增加了上位法規定的許可條件。有的規章將上位法規定需要許可的事項改為備案。有的規章對行政委托作出的規定與行政處罰法、行政許可法不一致，可能造成理解歧義、執行不當。有的規章規定供電、供氣等企業不得為特定違法行為人提供服務，違背了行政強制法關于“行政機關不得對居民生活采取停止供水、供電、供熱、供燃氣等方式迫使當事人履行相關行政決定”的規定，侵害了居民基本生活權利。

——有的文件內容超越制定機關的法定權限。有的規章規定“一方當事人不同意繼續審理的，勞動人事爭議仲裁委員會應當作出終結審理決定，當事人可以自收到決定之日起15日內向人民法院提起訴訟”。有的人大文件規定的暫停執行代表職務、代表資格終止的情形與代表法的規定不一致。根據立法法的規定，涉及訴訟制度的事項，涉及人民代表大會的產生、組織和職權的事項，只能制定法律。

四、完善制度機制，推進能力建設，不斷夯實工作基礎

制度和能力建設是備案審查工作的必要支撐。五年來，我們圍繞打基礎、管長遠這一目標，著力加強備案審查制度和能力建設，扎實推進備案審查工作往深里走、往實里走。

（一）著力健全工作制度體系。2020年7月省人大常委會全面修訂《江蘇省各級人民代表大會常務委員會規范性文件備案審查條例》，拓展備案范圍，明確審查標準，豐富糾錯方式，健全制度機制。2021年11月省人大常委會主任會議修改《規范性文件備案審查程序規定》，細化工作程序，完善文書格式，進一步推進備案審查工作制度化、規范化。

（二）推動落實專項報告制度。根據黨中央關于健全各級人大常委會聽取審議備案審查工作情況報告制度的部署，2018年省人大常委會首次聽取和審議備案審查工作情況報告，2020年將人大常委會聽取備案審查專項工作報告寫入修改后的省備案審查條例，推動市縣人大常委會落實報告制度，2021年實現13個設區的市人大常委會全覆蓋，2022年實現全省95個縣級人大常委會全覆蓋，有力推動了備案審查工作顯性化、常態化。

（三）初步構建銜接聯動機制。貫徹落實黨中央關于建立健全備案審查銜接聯動機制的要求，積極加強與省司法廳、各設區市人大常委會的溝通協作，通過雙重備案聯動、移送審查、相互征求意見、協調審查內容、開展業務交流等方式，初步建立起一套協同各方、便于操作的備案審查銜接聯動工作機制，為順暢有效開展備案審查工作、增強備案審查制度整體成效提供制度保障。

（四）充分發揮專家學者作用。2021年，為適應備案審查范圍擴展到監委和法院、檢察院規范性文件，審查的文件數量更多、專業性更強的新情況，對備案審查咨詢專家組進行屆中調整，擴充人員數量、優化人員結構。2023年在任期屆滿后，重新遴選確定39位專家學者和專業人員，組建新一屆備案審查咨詢專家組。專家學者和專業人員的深度參與，為備案審查工作提供了智力支持。

（五）建成開通江蘇省法規規章規范性文件數據庫。數據庫收錄全省各級國家機關制定的法規規章規范性文件，并對入庫文件實行全生命周期管理，具備數據分類展示、檢索、預覽、下載以及法規草案征求意見、審查建議在線提交等功能，免費向社會開放，持續為公眾提供“看得見、找得著、用得上”的優質公共法律服務產品。數據庫上線運行兩周以來，共有1068個國家機關門戶網站設置數據庫訪問鏈接，訪問量快速增長，單日最高訪問量達25039人次。

五年來，省人大常委會的備案審查工作進展順利，成效顯著。但是，對照黨中央和全國人大常委會的部署要求，對照人民群眾的關切期盼，還存在一些差距和不足，如有關方面對備案審查工作的重視程度還不平衡，有的機關存在制發文件不規范、規避備案審查的情況，備案審查力量薄弱、能力不足的問題依然存在，備案審查銜接聯動機制尚不健全，對市縣人大備案審查工作的指導還需加強，這些都需要我們在今后的工作中不斷加以改進。

黨的二十大報告提出，“完善和加強備案審查制度”。習近平總書記強調，要“加強對憲法法律實施情況的監督檢查，提高合憲性審查、備案審查工作質量，堅決糾正違憲違法行為”。2023年12月29日，十四屆全國人大常委會第七次會議通過了關于完善和加強備案審查制度的決定，對完善備案審查制度，加強和改進備案審查工作，作出新部署、提出新要求。做好新時代備案審查工作，意義重大，使命光榮。今后一段時期，我們將堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入貫徹黨的二十大精神，努力踐行全過程人民民主重大理念，以全面落實全國人大常委會關于完善和加強備案審查制度的決定為重要契機，穩中求進推動備案審查工作高質量發展，為在法治軌道上全面推進中國式現代化江蘇新實踐做出積極貢獻。

一要著力完善制度機制。根據全國人大常委會關于完善和加強備案審查制度的決定以及即將修改的監督法，結合我省備案審查工作實際，及時研究修改省備案審查條例，使備案審查制度更加完備、更加有效。進一步健全與黨委政府備案審查工作的銜接聯動機制，建立完善數據共享、疑難問題會商、信息交流等工作制度，發揮備案審查制度合力。

二要著力加強能力建設。結合人大機構改革，推動縣級人大常委會規范設置法制工作委員會，具體承擔備案審查工作。加強人大備案審查隊伍建設，提升發現問題、研究問題、推動解決問題的能力。繼續完善備案審查信息平臺和法規規章規范性文件數據庫，以信息化、智能化賦能備案審查工作。優化社會力量參與機制，更好發揮專家智庫的重要作用。

三要著力提升質量效果。加強理論和實務研究，細化審查標準，優化審查流程，改進調研論證，強化說法說理，提升審查工作科學化水平。審慎處理發現問題，支持依法探索創新，加大督促糾錯力度，加強宣傳推介工作，講好人大備案審查故事，努力做到政治效果、法律效果和社會效果相統一，不斷擴大備案審查制度的社會影響。

四要著力發展人民民主。堅持備案審查工作與代表工作相結合，發揮代表作用，回應代表關切。探索在備案審查工作中發揮基層立法聯系點作用的方式方法。進一步暢通人民群眾訴求表達渠道，認真做好審查建議的研究、處理和反饋工作，保障人民群眾的知情權、參與權、表達權、監督權，使備案審查制度和工作成為踐行全過程人民民主的重要形式和制度載體。

五要著力強化上下聯動。省市縣三級人大聯動，貫徹落實好全國人大常委會關于完善和加強備案審查制度的決定。支持市縣人大常委會在實踐中探索備案審查新機制、新方法。積極開展工作培訓和案例交流指導。適時召開全省人大備案審查工作經驗交流會，總結實踐經驗，加強交流互鑒，推動全省各級人大備案審查工作再上新臺階、取得新成效。

以上報告，請審議。