宿遷市人大工作理論研究會 佘素華 楊雪
2020年11月在中央全面依法治國工作會議上，習近平總書記指出：“要研究豐富立法形式，可以搞一些‘大塊頭’，也要搞一些‘小快靈’，增強立法的針對性、適用性、可操作性。”“地方立法要有地方特色，需要幾條就定幾條，能用三五條解決問題就不要搞‘鴻篇巨制’，關鍵是吃透黨中央精神，從地方實際出發，解決突出問題。”2021年10月在中央人大工作會議上，習近平總書記再次強調：“要豐富立法形式，增強立法的針對性、適用性、可操作性。”從這年起，“小快靈”方式立法、多立“小快靈”式的法規成為立法機關的一項重要工作。時任全國人大常委會委員長栗戰書同志在《全國人民代表大會常務委員會工作報告》中指出：“豐富立法形式，堅持既要搞‘大塊頭’，又要搞‘小快靈’，適時啟動條件成熟領域法典編纂工作，針對實際需要以‘小切口’形式推進立法。”2022年9月，江蘇省人大常委會出臺了《關于深入推進“小快靈”立法的指導意見》；2023年5月，宿遷市人大常委會制定了“小快靈”立法辦法，從制度層面對“小快靈”立法作了規范。本文在搜集分析媒體報道的各地“小快靈”立法例的基礎上，結合近年來宿遷地方立法實踐，對地方人大開展“小快靈”立法（以下簡稱“小快靈”立法）做些粗淺的探討。
一、推行“小快靈”立法的必要性
“小快靈”原是足球比賽上的術語，原意是指依靠小個子球員個小、靈活、速度快的優勢進攻對方的一種踢球風格。這種風格轉用到立法上，發展為“立法選題切口小、制定速度快、體例靈活多樣”的“小快靈”立法。“小快靈”立法對于完善地方立法制度、提高立法實效，既有必要性又有現實意義。
（一）從地方性法規的實施性、補充性、探索性定位看，“小快靈”立法能夠有效實現地方性法規的應有功能。早在2018年9月第二十四次全國地方立法工作座談會上，全國人大常委會法工委領導同志強調，要自覺把地方立法工作放在黨和國家事業發展大局中來謀劃、來推動，充分發揮地方性法規實施性、補充性、探索性功能。這一要求闡明了地方立法在國家立法體制中的地位權限以及地方性法規的功能特征，對地方立法應該解決什么問題，怎么立才管用、好用，有重要指導意義。實施性立法重在細化落實上位法的規定，將上位法難以“細說”和列舉的普遍性要求，通過地方立法細化相應規則，“貼合”到各地實際工作中去，保障法律實施的針對性。補充性立法重在“填補”上位法難以兼顧或者沒有遇見到的地方性特殊情況，作出相應規定，保障法律施行的實效性。探索性立法重在總結發現，把握事物的特定規律，通過地方局部的先行先試立法，為上位法的制定摸索探路。實施性要求精準，補充性要求及時，探索性要求“試錯”代價較小。“小快靈”立法恰好能夠體現“三性”的要求。
（二）從地方性事務管理的急迫性、針對性、效率性特點看，“小快靈”立法可以滿足地方需求。立法法規定，地方性法規可以就下列事項作出規定：(一)為執行法律、行政法規的規定，需要根據本行政區域的實際情況作具體規定的事項；(二)屬于地方性事務需要制定地方性法規的事項。相較于全國性事項，地方性事務是不需要或者在可預見的時期內不需要國家制定法律、行政法規來作出統一規定的事項，其特點是雜多細小、界限模糊。這些事務直接關系地方改革發展穩定、百姓衣食住行。在地方沒有立法權的時代，處理這些事務靠的是會議、指示、講話及其相關政策性文件，盡管這些措施有臨時性、階段性、易變性等缺陷，但它們具體、快速、靈活、多樣，可以及時化解突出矛盾。進入法治時代，處理地方性事務更多要靠法律性文件支撐，法律性文件同樣需要及時性、針對性、效率性，以快捷處理紛繁復雜的地方性事務。“小快靈”立法既具備法律的“厚重”又具有政策的“輕便”，其切口小、落點準，“貼船下稿”、貼合需求，立法周期短、反應靈敏等特點，能夠滿足這樣的需要。
（三）從地方立法歷程的初始性、初步性、初級性現狀看，“小快靈”立法比較符合現階段地方立法的實際。2015年3月立法法第一次修改賦予設區市地方立法權后，短短8年時間，地方立法取得了巨大成就。以江蘇省為例，設區市立法少的有15件左右，多的達到20件以上，為地方法治建設做出了貢獻。但在立法史的長河中，8年只能是剛剛起步，絕大多數設區市的立法工作仍處于“蹣跚學步”的初始階段，突出表現在法規的制定很大程度還要依賴省級人大常委會法工委的指導、把關。法規的總體數量不多，高質量的法規較少，與快速發展的經濟社會對地方立法的需求，還有相當差距，所取得成效是初步的。立法隊伍既有先天缺陷，也有后天不足。多數設區市立法人員不足10人，有的市只有4至5人；骨干力量不多，能夠獨當一面的人員更少；法工委內設機構2至3個，相較于其他委室立法人員晉升空間不大，加之工作壓力大，人心思離，留不住人，有的市立法人員比獲得立法權時還少。立法隊伍的整體構成、綜合能力還處于初級階段。這種“三初”現狀短期內是不容易改變的。“小快靈”立法，因事項相對單一、擬解決的問題明確、法律關系簡明，且因社會管理（治理）急需、各方面重視，同樣的時間研究較少的問題、獲得較多的支持。組織這樣的法規制定就能起到事半功倍的效果，一定程度上減輕工作壓力，有助于立法人員把問題吃透，保障所立之法務實管用，彌補“三初”的不足。
二、各地“小快靈”立法的基本特征
以媒體報道的立法例為線索，梳理了“小快靈”立法的32件地方性法規（其中省級法規11件，設區市級法規21件），按照名稱、結構體例、審次、條款數、條款類型等要素對32件法規進行分解（見附表），可以歸納出其基本特征為：
（一）切口較小。32件地方性法規涉及城鄉建設與管理、生態文明建設、歷史文化保護、基層社會治理等各個方面，其調整對象都相對較小。它們分別是上海市的關于“化妝品產業創新發展”，江西省的關于“社會保障卡一卡通”、“山茶油發展”、“礦山生態修復與利用”、“林長制”，山西省的關于“禁止公共場所隨地吐痰”，陜西省的關于“延安革命舊址保護”、“秦腔藝術保護傳承發展”，湖南省的關于“現場救護”，遼寧省的關于“懲戒嚴重失信行為”，內蒙古自治區的關于“額濟納胡楊林保護”，蘇州市的關于“太湖生態島”，宜昌市的關于“黃柏河流域保護”，德陽市的關于“綿竹年畫保護”，黃山市的“制止餐飲浪費”、“徽州古建筑保護”、“歙縣徽州古城保護”、“徽州文書檔案保護”，通化市的關于“文明祭祀”，吳忠市的關于“紅色文化遺址保護”，聊城市的關于“獻血”，黔南布依族苗族自治州的關于“水書文化保護”，湘西土家族苗族自治州法規關于“農村村民住房建設”、“芙蓉鎮歷史文化名鎮保護”、“保靖黃金茶古茶樹資源保護”，濮陽市的關于“不可降解塑料制品管理”，哈爾濱市的關于“查處假冒巡游出租汽車”、“校食品安全”，常德市的關于“住宅小區電動車充電安全”，四平市的關于“小廣告發布”，濰坊市、淄博市的關于“燃放煙花爆竹”，楚雄彝族自治州的關于“彝醫藥”、“林下經濟”。
（二）體量較輕。32件地方性法規中，法條總量30條以上的有11件法規、占34.4%，10至30條的18件、占56.2%，10條以下的有3件、占9.4%。法條最多的是陜西省秦腔藝術保護傳承發展條例，有45條；最少的是常德市住宅小區電動車充電安全管理規定，只有5條。多數法規在30條以下，體現了短小精干。
（三）用時較短。32件地方性法規中，立項起草到初審用時一般4至6個月，實行2審通過的29件，1審通過的2件，3審通過的1件。通過（批準）后到實施間隔時間，3個月以上的有12件，1至3個月的有15件，1個月以下的有3件。間隔期最長的是濰坊市燃放煙花爆竹管理條例，為9個月零7天；最短的是湘西土家族苗族自治州保靖黃金茶古茶樹資源保護若干規定，為5天。相較于法規從立項到制定和公布實施需要1至2年甚至更長的時間，“小快靈”立法，用時較短。
（四）體例較活。32件地方性法規中，分章的有10件，不分章的22件；以“條例”冠名的21件，以“規定”冠名的10件，以“辦法”冠名的1件；法律責任集中表述但與行為規則一一對應的有27件，法律責任集中表述但為概括性規定的3件，法律責任與對應行為規則合在一條之中分散表述的有2件。體例靈活，形式多樣。
（五）制度較剛。32件地方性法規中，共有1337個條款，其中相對人義務條款251個，政府及公共管理機構職責條款450個，分別占18%和33.7%。相對人251個義務條款中，設定法律責任的條款88個、占35%；對政府及公共管理機構設定了處分條款的法規21個、占66%，其中有5個是完整形態的條款。相當部分的職責、義務條款，既有行為規范又設行政處罰，體現了較強的剛性。
認真審視分析32件地方性法規，同時也不難發現有些法規與“小快靈”的立法理念和方式相比還存在一些差距。一是小而不快，有的法規從動議、立項、到制定、實施，用時較長。二是小而不輕，有的法規雖然只有一、二十條，但條下款數較多，每款字數也很多。三是小而不精，有的法規“可有可無”的條款較多，有“拉郎配”的痕跡。四是小而不硬，有的法規鼓勵倡導條款占比較大，一些行為規則未設法律責任。五是小而不活，不少法規結構單一，講究“成龍配套”，缺乏新意。六是為小而小，有的法規小的不當，完全可以在相關法規中兼顧作出規定，存在“為小而小”之嫌。
三、宿遷“小快靈”立法新實踐
宿遷市新一屆人大常委會重視地方立法的工作創新，根據省人大常委會關于“小快靈”立法的意見，廣泛吸取了各地人大“小快靈”立法經驗，及時出臺了“小快靈”立法辦法，并在立法的全流程實務中實施“小快靈”立法。
一是規劃編制中突出“小快靈”立法導向。在市六屆人大常委會五年立法規劃編制工作中，堅持以“小快靈”項目為重要取向，在廣泛征集、調研論證、層層遴選過程中，凡適合“小快靈”立法的優先立項。五年立法規劃共有正式項目16件、調研預備項目14件，其中公益性墓地管理、校園食堂食品安全、好人褒獎等近10個項目為小切口立法項目，占規劃項目總數的三分之一。在立法規劃項目大征集活動中，市生態環境局提出制定“固體廢物污染環境防治條例”的立法建議。法工委經過組織專家研究論證，認為固體廢物包含工業固體廢物、生活垃圾、建筑垃圾、農業固體廢棄物等多個類型，分別由不同的政府職能部門牽頭，立一部“大塊頭”條例，制度設計復雜，部門職能不清、監管職責交叉，且易與上位法重復，建議從“小切口”立項入手，分別對不同類型的固體廢物污染防治進行立法，得到各方認可。結合市“十四五”期間開展國家級“無廢城市”創建，優先把條件成熟的“工業固體廢物污染環境防治條例”列為2023年度立法項目，“建筑垃圾管理條例”、“農業廢棄物處置條例”、“生活垃圾分類管理條例”，根據需要依次編入立法規劃的其他年度，增強了立法的及時性、針對性、適用性和可操作性。
二是法規制定中落實“小快靈”立法機制。2022年下半年，市人大常委會收到多份公民和社會組織提出的對電競酒店為未成年人提供上網行為進行規范的立法建議，經過調查分析，發現問題的根原系未成年人在電競酒店上網處于監管的真空地帶，有立法的必要性和可行性。面對廣大家長的急切期盼，法工委按照市人大常委會領導要求，及時調整計劃，以“小快靈”立法形式迅速將《關于禁止電競酒店向未成年人提供互聯網上網服務的決定》增加列入急用先立項目。2022年11月，法工委牽頭組建由市檢察院、市人大常委會內司工委等機構專業人員組成的起草專班，高效開展法規案調研起草工作。經過反復修改打磨，2022年12月報經市人大常委會一次審議通過，2023年1月獲省人大常委會審查批準，2023年3月1日正式施行，前后僅用三個月時間，創造了市人大常委會立法效率最高記錄。《決定》厘清了電競酒店管理中的爭議點、矛盾點，對癥下藥、化繁為簡，科學設計制度措施，雖然只有九條內容，但條條都是“干貨”。《決定》的快速實施產生了廣泛的社會影響，全國人大和省人大門戶網站、《中國人大》雜志、《中國檢察報》等主流媒體均在第一時間進行了報道。
三是在計劃實施中提高“小快靈”立法質效。在已制訂施行的2024立法計劃中，明確將適時從“規范網約房向未成年人提供住宿服務”、“白酒老窖池保護”、“養犬管理”等調研預備項目中選取一個以上成熟項目，向省人大申請增加立法指標，作為“小快靈”立法項目，高效起草修改、及時制定出臺。
四、推進“小快靈”立法的幾點思考
“小快靈”立法的地方實踐豐富了其內涵與外延。“小快靈”之“小”應當是切口小、塊頭小、條款小；之“快”應當是立項快、起草快、審議表決通過快、批準快、公布實施快、立法后評估快；之“靈”應當是體例結構靈活、把脈切題靈動、遵守執行靈驗。
（一）關于立項。確定什么事項作為“小快靈”立法項目，是推進“小快靈”立法的前提，具體應當把握三個方面：其一，在年度計劃安排上，要注意以計劃為主隨機為輔。“小快靈”立法項目的確定既要遵守立法的一般規律，又要考慮“小快靈”的及時性、即時性要求，因此要做到有計劃性，不能“東一榔頭西一棒”、想到哪立到哪；同時要有一定靈活性、隨機性。制定年度立法計劃時，要提早對“小快靈”項目做出安排，宜按照1:2比例擬定正式項目和預備項目，為后期項目落實留下較大的選擇空間。因形勢需要臨時增加的項目，需要進行立法必要性、科學性論證，及時納入到立法計劃中進行實施。其二，在項目選擇上，要采取“面中選線、線中選段、段中選點”的方式確定項目，把范圍收收窄到某一類、縮小到某一項、聚焦到某一點，大中取小，小中見大。其三，在論證要點上，要掐準重大、急需、可為三個關鍵。“重大”即事項雖小但事關重大、牽一發動全身，各方關注，形成焦點和熱點。“急需”即對相關事項的規范和調整迫在眉睫、不容遷延。“可為”即對相關事項的規范和調整需要用法治手段且在地方立法權限范圍，上位法尚未覆蓋或者上位法的規定不夠用，地方立法有空間。
（二）關于起草。“小快靈”立法的起草，要體現又快又好，在較短的時間內拿出較高質量的草案。比較可行的方式是實行“專班團隊”協同起草。像綜合性法規由人大相關機構或政府法制機構起草的規定一樣，“小快靈”立法起草最好由人大常委會法工委牽頭，人大相關專工委、政府相關部門、相關法律組織參加，成立法規起草專班，集中人員、集中時間、集中智慧、集中活動。專班內部不同人員代表不同主體的立場參與法規起草，由于人員較少、精力集中、交流充分，一些問題可以通過充分論證說理、反復溝通協調，獲得最大共識，從而保證草案從起草開始就能形成相對統一的意見，特別是在法規涉及的職責分工、主要行為規則和有關法律責任設定等方面消除分歧。
（三）關于體例和體量。雖說“小快靈”立法體例結構可以靈活一些，但具體到實務層面還是要遵循一定的規律。一是名稱。宜稱之為“規定”或“決定”。在人們的潛意識中，條例都是“大塊頭”的，大多是總則、分則、附則配套齊全的。就“小快靈”立法而言，因為切口小、法律關系比較簡明，就那么幾條規則，用“規定”或“決定”冠名顯得更加精準、自然。二是結構。宜不分章節，一串序號排到底。“小快靈”立法直奔問題設定規則，不需要“穿靴戴帽”的冗條、閑款，條數不多、一氣呵成，可以一個“版面”呈現。這樣結構的法規好讀好記、好張貼宣傳、好執行和檢查。三是體量。具體宜不超過30條，每條不超過3款，除有“條（款）下項”情況外每條（款）不超過3行字。最理想的“小快靈”立法不應當超過20條；最有視角沖擊力和實際執行力的“小快靈”立法應當屬于10條以內的法規。這樣體量的法規會讓人看的輕松、記得牢靠、執行的順當。
（四）關于針對性和剛性。法規立不立得住、管不管用，在合法性無虞的前提下，一看針對性，二看剛性。判斷某條款是否具有針對性，只需要弄清某條款準備解決什么問題，再審視該條款的制度設計是否能夠實現解決某問題的目的；判斷某條款是否具有剛性，主要看該條款設定的行為規則是否對應設定了法律責任。“小快靈”法規只有了了數條，每一個條款都應當有特定作用、規定功能，每一項規則都是不可或缺的，每一條都很金貴的。這就要求每一個條款既具針對性又有剛性。因此，不設定法律責任的行為規則條款，盡量不要或少要；鼓勵性、倡導性、號召性條款最好不要。
（五）關于“模糊”條款。“小快靈”立法往往是為了填補法律漏洞、續造法律空白，以問題為導向，需要幾條定幾條，條條都有明確的目的，以清楚指導人們的行為方式，給人以明確的預期。這種立法模式對于一般性、概括性、指向性、授權性等需要解釋或二次立法的“模糊”條款，一般應當持拒絕態度，非十分必要不設。但有些情況下為了保證“小快靈”法規“小”的特色和“快”的優勢，需要就某一事項、某一規則授權政府相應出臺配套辦法或規定。這樣的授權條款，應當明確授權的內容和時限。配套辦法或規定可以與“小快靈”立法項目同時制定；來不及同時制定的，應當在“小快靈”立法項目制定實施后3個月內完成，以保障“小快靈”法規“靈”的效果。
（六）關于審議修改。審議修改環節重在合法性、合理性審查，著眼點是早、全、真。“早”，即要早征求人大常委會組成人員的意見，早聽取相關專門委員會的意見，早召開法制委員會進行統一審議，以便法工委在有限的時間內抓緊論證修改。“全”，即按照全過程人民民主立法的有關規定，向社會公布草案公開征求意見，征求立法聯系點的意見，向人大代表和相關領域征求意見，開展立法協商等，這些程序既不能缺失也不得走過場。“真”，即修改過程要頂真、認真、較真，不唯書、不唯上，尊重客觀實際，把各方意見分析透、實際情況弄透、上級精神吃透，精準地在矛盾焦點上“切下一刀”。
（七）關于表決通過和批準。“小快靈”立法應當在人大常委會會議上實行一審表決通過制，人代會上不安排“小快靈”立法項目。審議中出現重大分歧條款，經修改和解釋溝通不能取得相對一致意見的，可以視情況采取兩種方式處理：一是該條款不影響其他條款的實施，暫不表決該條款，其他條款正常表決；該條款待修改后，下次會議對其專條直接表決。二是該條款影響其他條款的實施，則整個法規不予表決，待進一步修改后在下一次會議上直接表決。之所以下次會議上不經審議直接表決，主要考慮上次會議已經充分討論，各方意見都很明了，兩次會議的間期中法工委還要與各方充分溝通、吸納意見，就表決稿本身而言已經比較完善了。設區市“小快靈”法規報請省人大常委會批準時，省人大常委會也應在最靠近的會期中審查批準，以保證時效。
（八）關于實施時間。法律的生命在于實施。“小快靈”立法之快，包含快實施。最緊迫的“小快靈”法規，通過或批準之后就應當公布實施；一般的“小快靈”法規通過或批準之后滿三十日就應當實施。這樣才體現“快”的節奏。其間，涉及實施準備問題，要求“小快靈”立法從立項開始，到起草、審議修改、表決通過或批準等各個環節，都有意識地進行宣傳策劃，及早讓人們了解立法機關的立法進程，同時通過踐行全過程人民民主立法機制，調動社會各方特別是法規涉及的當事人參與到法規起草、修改之中，促使他們及時做好守法、執法的心理和行動準備。
（九）關于實施后評估。由于“小快靈”立法是針對某一些、某一類特定問題制定規則，快速制定、快速實施，加之形勢發展變化之快，所立之法很可能存在一些局限性甚至瑕疵，法規實施后的及時評估就顯得重要。宜采取跟蹤評估的方式，不間斷地對“小快靈”法規進行實時“體檢”。一是法工委和相關執法機構專門設立“小快靈”法規“意見反饋窗口”，收集社會反映。二是“小快靈”法規實施到半年時，人大常委會組織執法檢查或專項視察，將法規的實施效果評價作為專項內容。三是“小快靈”法規實施一年、三年、五年，法工委分別專題組織立法后評估，根據評估情況，及時提出修改、廢止建議。
