蘇州市相城區人大常委會 屈玲妮 陳鵠 沈志

20世紀80年代末至90年代初，我國相繼設立了一大批開發區，從事招商引資、吸引外資、開發建設、興辦項目等工作。經過30多年的發展，開發區已經成為社會先進生產力發展高地，在經濟社會發展中的地位舉足輕重。

相城2001年建區，位于蘇州市域地理中心，下轄4個鎮、7個街道，擁有1個國家級經開區、1個蘇相合作區、1個省級高新區、1個高鐵新城和1個省級旅游度假區。總面積489平方公里，常住人口100萬。2023年預計完成地區生產總值1150億元、一般公共預算收入155.2億元。其中，國家級經開區、蘇相合作區、省級高新區和高鐵新城實現了一般公共預算收入。

與此同時，隨著開發區開發建設不斷推進，開發區地域擴大，土地和社會資源增加，社會民生事業增多，開發區已由建立之初的純粹經濟功能區，成為擁有數十乃至數百平方公里的城市功能區或社會性區域。由此，開發區民主政治制度建設滯后的矛盾則開始顯現。開發區建立之初，主要承擔經濟建設任務，在管理體制上強調機構簡單、程序簡便、人員精簡，忽略了政治、社會、文化建設等與之匹配，沒有人大機構，不能召開人代會。新的歷史時期，開發區治理體系不僅應有招商引資、產業發展、科技創新等經濟職能，還應該包括民主政治、文化社會、生態文明等領域體制機制和法律法規安排，建立完善開發區人大制度，實現民主政治建設與經濟、科技發展相匹配，滿足公眾政治參與熱情，推進開發區治理民主化、法治化、效率化等現代化目標的實現。

一、相城開發區人大工作的基本情況

加強開發區人大工作，必須建設開發區人大機構。近年來，相城區對設立開發區人大機構進行了有益探索，截至2023年底，已經設立人大機構的開發區4家，達100%。當前，蘇州各開發區人大機構設置形式多樣，組織名稱不一。一是在開發區設立人大常委會工作委員會。這種類型是由開發區所屬的市（區）人大常委會設置派駐開發區的工作機構。二是在開發區、行政區合一管理體制下設立人大機構。開發區管轄范圍與行政區一致，實行“一套班子、兩塊牌子”的管理方式，設立健全的人大機構。目前，相城區4家省級以上開發區設立“區街合一”人大機構的有4個。三是開發區內部設立人大代表工作聯絡機構，作為開發區的一個職能部門，負責組織開發區范圍內各級人大代表開展活動。蘇州工業園區和昆山經濟技術開發區均采用了這種做法。四是健全和強化未設立人大機構的開發區內鄉鎮和街道人大組織。開發區由一個或多個鄉鎮（街道）構成，實施區鎮一體管理體制，由一名黨工委副書記分管人大工作，具體工作由其管轄的鄉鎮人大主席團和人大街道工委負責。目前蘇州市共有10個省級以上開發區采用這種人大工作做法。各地開發區經濟體量和區域范圍參差不齊，人大機構的建設模式和組織機構設置也不盡相同。

積極探索創新，提升履職質量和水平。參照2022年修改的地方組織法第五十九條關于街道人大工作機構的職能，開發區人大機構在職能定位上應主要履行監督、組織代表履職、民意收集和反映等工作。從調查情況看，相城區各開發區人大機構，在目前法律體制的框架下，組織代表開展知情知政、視察調研、工作評議、代表小組活動、撰寫議案建議等活動，推進代表積極履職，同時探索創新加強開發區人大工作的辦法和途徑。一是建立開發區“準人代會”制度。每年人代會期間，組織轄區內各級人大代表聽取開發區管委會工作情況通報，并進行評議監督。二是建立開發區人大“準常委會”制度。選擇部分履職能力強、具有代表性的人大代表，成立開發區人大日常議事機構，對本區的經濟建設、社會發展和民生問題等重大事項進行監督和議事。三是建立議政代表會議制度。組織議政代表通過議政代表會議，聽取開發區管委會工作情況通報、人大工委工作情況通報、財政預決算工作情況通報等，對開發區經濟社會發展和民主法治建設開展監督。開發區人大機構設立后，在促進代表履職、密切代表與選民聯系、擴大多元主體參與等方面發揮了積極作用，提升了基層民主和開發區治理水平。

二、相城區的有關做法

（一）堅持黨的領導，積極踐行開發區“區街合一”人大工作新使命

認真貫徹落實習近平總書記關于堅持和完善人民代表大會制度的重要思想以及中央人大工作會議精神，積極踐行全過程人民民主，始終堅持在黨的領導下加強“區街合一”人大工作。一方面，人大工委主動向區街黨工委請示報告重大事項、重要活動和重點工作，圍繞黨工委確定的目標任務研究部署人大工委工作，每年人大工委的工作要點需報請區街黨工委聯合批轉實施。另一方面，區街黨工委把人大工作納入區街工作重要內容，明確一名黨工委領導負責聯系人大工委工作，建立人大工委主任常態化列席開發區黨工委會議機制，目前這兩項工作均已落實到位。

（二）注重統籌協同，全面開啟開發區“區街合一”人大工作新模式

充分發揮街道議政代表會作用，將開發區人大工作與街道議政代表會制度有機結合，議政代表工作與人大代表履職有機結合，推進全過程人民民主實踐工作在開發區貫徹落實，激發開發區人大工作活力

一是把好開發區議政代表入口關。按照基層推薦、組織審查、群眾監督、黨委審定的推選方式產生。嚴把構成比例關。議政代表主要由開發區轄區內的區人大代表以及社區、機關、企事業單位人士構成，確保廣泛性和代表性。嚴把推薦程序關。由基層黨組織民主推薦，經過開發區紀工委等部門審核，由開發區黨工委研究決定，通過公示無異議的由人大工委聘任。嚴把綜合素質關。嚴格對開發區議政代表的思想政治素質、群眾基礎、參政議政能力和示范帶頭作用等方面進行考核，確保素質過硬，熟悉開發區經濟社會發展情況，為區街合一人大工作取得實效奠定堅實基礎。

二是明確開發區議政代表會任務。明確區街合一街道議政代表會議是在區街黨工委領導下，由人大工委負責召開，按照約定的議事規則，討論和協商開發區經濟社會發展事項，參與開發區層面的民主管理和監督工作。主要任務是聽取討論開發區工作情況，提出意見、建議，進行工作評議和滿意度測評，對開發區財政和國有資產管理工作開展監督，對開發區民生實事項目進行票選、督辦、回頭看等。

三是豐富開發區議政代表會內容。每年召開2次議政代表會議。一是組織代表聽取和討論開發區經濟社會發展、財政收支以及人大工委工作通報。一些開發區在此基礎上作了進一步延伸，比如：相城高新區（元和街道）聽取高新區環境保護和網格化管理2個專項工作通報；高鐵新城（北河涇街道）聽取高鐵新城國有資產運行管理等工作情況通報。二是組織代表對開發區民生實事項目進行票選，對上年度民生實事項目實施情況進行“回頭看”。2020年以來，4個開發區共票選產生160個民生實事項目，推動開發區重大民生實事決策科學化、民主化、法治化。三是組織代表就開發區經濟社會高質量發展提出意見建議。2020年以來，4個開發區共收到涉及開發區產業發展、交通出行、人居環境、醫療衛生等方面的代表建議383條。

（三）敢于監督行權，奮力書寫開發區“區街合一”人大工作新答卷

對照區人大常委會《關于加強區街合一人大工委工作辦法》，全方位開展對開發區各方面工作的監督，做到敢于監督、善于監督。一是組織好視察、執法檢查、專題調研等活動。每年圍繞開發區經濟社會發展的重點和人民群眾關注的熱點、難點問題組織代表開展視察、執法檢查、專題調研。比如：相城經開區（澄陽街道）圍繞區域經濟發展、民生保障、生態環保、城市更新、社會治理等重點工作組織代表開展視察、調研活動；蘇相合作區（漕湖街道）組織代表對蘇相合作區貫徹落實《蘇州市生活垃圾分類管理條例》情況開展執法檢查；高鐵新城（北河涇街道）組織代表視察高鐵新城民生實事及重點項目進展情況。二是開展好工作評議。組織代表從依法行政、務實勤政、廉潔從政三個方面對開發區相關部門開展工作評議。比如：相城經開區（澄陽街道）組織對經開區社會事業局、規劃建設局等部門開展工作評議，評議結果報經開區黨工委、管委會，作為年度考核依據；相城高新區（元和街道）采用“先看、后聽、再評”方式，對高新區相關部門開展評議并進行滿意度測評。三是督辦好代表建議。每年對代表建議進行統一交辦，認真聽取開發區管委會對代表建議的辦理情況，推動辦理工作抓緊抓實。對于超出轄區職權范圍的建議，委托市、區人大代表在市、區人代會上提出，促進相關問題得到解決。其中，關于智能網聯汽車立法、加快高鐵新城建設、打造數字時代產業創新集群等議案、建議，先后在省市人代會上提出，并得到較好的辦理。《蘇州市智能車聯網發展促進條例》經蘇州市人大常委會表決通過后已于今年9月由省十四屆人大常委會第五次會議批準實施。四是監督好重大事項。對開發區的一些綜合性重要工作，提請區人大常委會納入年度監督工作計劃。2022年，區人大常委會組織代表視察開發區轄區內蘇大實驗學校小學部擴建工程、中億豐未來建筑研發中心項目等政府民生實事工程。2023年，區人大常委會專題聽取開發區債務管理情況的報告，并提出針對性的審議意見。有效推動了踐行全過程人民民主在開發區人大工作具體實踐上走深走實。

（四）加強陣地建設，積極展現開發區“區街合一”人大工作新成效

不斷提升完善“家站點” 建設，力創“家站點”聯系群眾新格局，彌補開發區基層群眾訴求的斷層，展現了開發區人大代表和議政代表密切聯系群眾的新氣象。

一是實現代表聯系群眾“零距離”。在原有街道“家站點”建設的基礎，結合開發區實際，進一步科學布局“家站點”，使開發區轄區內的社區、機關、居民、學校、企業和新型商業綜合體以至樓宇內的群眾，都能方便快捷找到聯系代表的地點，訪問到要找的代表。2023年，在經開區（澄陽街道）新建相城區智能建造產業人大代表聯系點；在高鐵新城（北河涇街道）新建相城區智能車聯網產業、先進材料產業、數字金融產業等3個人大代表聯系點；在高新區（元和街道）新建人民代表大會制度展示館，同時就近移建街道人大代表之家和社區聯系站。

二是打造代表依法履職“全天候”。常態化開展接待選民活動，注重聽取開發區企業意見，幫助開發區企業解決發展中存在的問題。經開區（澄陽街道）多次開展代表接待企業專場，邀請管委會領導、內設部門局長集中聽取企業困難和建議，現場答復解決問題，助力開發區企業高質量發展。高新區（元和街道）在街道28個社區、22棟商務樓宇、4個商業中心上線“我和代表說句話”民意征意二維碼，突破時間、空間屏障，全天候收集群眾建議。與此同時，各開發區在“家站點”公開代表信息，公布每位代表的個人微信二維碼，打造“掃一掃、心連心，二十四小時不打烊”工作品牌，開發區群眾可以隨時聯系到轄區人大代表和議政代表，與之交流，反映情況。

三是快速高效解決民生“微實事”。在各個開發區人大代表之家開通架構在區集成指揮平臺的“人大代表進網格建議辦理”模塊，及時將開發區企業及基層群眾反映的問題和建議，以工單形式上傳平臺，提交相關部門快速高效辦理，幫助解決企業微麻煩、民生微實事，提升企業獲得感、民生幸福度。2023年以來，4個開發區代表進網格已交辦工單932件，目前已辦結928件，幫助解決了一大批在區域經濟發展、民生保障、生態環保、城市交通、社會治理等方面的熱點難點問題，有力地促進了開發區經濟社會高質量發展，為推進相城“雙中心”建設作出了積極貢獻。

三、當前存在的問題和困難

相城區人大常委會在開發區人大工作方面，經過近幾年的探索實踐，取得了一定成績，也積累了許多經驗，但由于思想認識上的不足、法律支撐上的不足、體制機制上的制約，開發區人大工作和建設還存在一些問題、矛盾和困難，需要進一步研究解決。

（一）認識不足，重視不夠

一些黨政領導干部認為設立開發區的目的在于形成精簡、高效、靈活的體制機制優勢，如果將人大制度延伸過來，勢必會影響開發區政府決策和辦事效率，最終會影響開發區發展。有的開發區雖然設立了人大機構，但一些開發區領導干部認為開發區人大機構沒有明確的法律地位，可有可無，作用有限，對一些重大事項的決策很少讓大代表參與，導致開發區人大工作虛化和邊緣化。開發區人大干部大多把自己職務看作是虛職，看作是“二線”崗位，干勁不足，缺乏做好人大工作應有的精神狀態。

（二）職能定位不準確，組織結構不完善

相對于街道人大工作，全國和省人大均沒有制定開發區人大相關法律和規范性文件。人大工作是一項法律性、專業性強的政治工作，由于缺乏法律支撐，開發區人大機構職能定位模糊，其職權履行條件無法被滿足，職權無法正常全部行使。機構設置缺乏統一的頂層制度設計，組織機構類型各異，大部分開發區人大機構不具備完整的組織結構。一是缺少專職專班。開發區的人大機構主任、副主任有的由開發區黨工委或管委會領導班子成員兼任，還兼任開發區一項或多項工作，有的承擔開發區征地拆遷、招商引資等工作，任務繁重，沒有精力組織開展人大工作。二是缺少專職崗位和人員。開發區沒有單獨成立的人大工作部門，均是掛靠開發區黨工委或管委會相關部門，組織開展人大工作都是靠“臨時抓差”或“感情協助”。被掛靠單位本身承擔了眾多的工作任務，很難有精力投入人大工作，導致許多人大活動難以組織開展。

（三）職權行使能力弱，工作開展不正常

開展和加強對開發區的監督，其主體是設立開發區的政府一級人大常委會，但這樣的“隔空”監督難以實現監督工作的實際到位，造成對開發區管委會的監督“真空”。開發區管委會屬于政府的派出機構，屬計劃單列機構，開發區財政預決算成為人大審查監督“盲區”。

受上一級人大常委會委托或授權，開發區人大機構行使監督職權。目前相城區所設的開發區人大機構的監督職能行使大多處于被動應付狀態，很少自主組織轄區人大代表通過聽取匯報、視察、執法檢查等方式發揮監督職能，監督范圍不廣、力度不大，監督流于形式，實際效果不大。一些開發區人大機構只滿足于上傳下達，平時很少組織活動。有的開發區人大機構一年只開兩次會議，有的長時間不組織代表活動。

由于開發區的特殊性，管委會主要領導的級別均高于同級別的人大機構，人大機構與開發區管委會之間的關系未能理清，監督與被監督缺乏制度設計，目前絕大多數開發區人大機構對管委會的監督難以有效開展。開發區管委會很少向開發區人大機構報告工作，特別是一些開發區升格為更高級別后，開發區人大機構的監督工作進一步弱化。

（四）聯系不緊密，工作指導不到位

從市（區）人大常委會層面看，人大常委會委員及人大機關工作部門聯系開發區人大機構不夠經常，實效性有待加強。人大常委會對開發區人大機構還缺乏有效的約束機制，沒有實質性剛性考核，造成開發區人大工作彈性大。

開發區內人大代表履職活動難以開展。目前，開發區內人大代表在人大會議期間，只能參加原隸屬行政區或臨近行政區人代會，聽取和審議原隸屬區或臨近行政區工作報告，而原隸屬行政區或臨近行政區人代會上的各項報告，基本不涉及開發區工作，開發區人大代表不能對開發區的行政、司法工作等行使審議、監督等權力，難以提出好的議案建議。

代表履職監督管理缺失。開發區內區級人大代表人數一般10～20人，加上街道議政代表總共約50人左右，在組成結構上一線代表比例偏低，領導干部代表、企業家代表比例偏高，而這部分代表活動參與率低，這些給開發區人大代表活動的組織帶來了難度。對這部分履職積極性不高、代表活動不參與的代表，許多人大常委會還沒有建立監督制約制度。

四、下一步的思考和設想

當前相城區內的4個開發區發展已逐漸步入“成熟—再騰飛”階段，必須按照新時代要求，完善開發區治理體系，建立健全開發區人大制度，激發多元主體參與，實現共建共治共享，提升開發區善治水平，推動開發區在新的起點上實現新的更大發展。

（一）加強和改進黨的領導，為開發區人大工作和建設提供支持和保障

人大工作是黨和國家工作的重要組成部分，各級黨委要站在全面依法治國、完善開發區治理結構、加強開發區基層民主建設、推進人大制度和人大工作與時俱進的政治高度，充分認識做好開發區人大工作的重要性和必要性。要把開發區人大工作和建設擺上更加重要位置，列入重要議事日程，及時協調解決開發區人大工作和建設中遇到的困難和問題，在機構設置、人員配備等方面予以大力支持。要重視開發區人大干部隊伍建設，加強開發區人大干部培養使用。開發區人大工委應配備專職主任，經濟比較發達或人口比較多的開發區應配備專職副主任，同時創造條件設立開發區人大工委內設機構，一時無條件設立的可在相關綜合辦公室掛牌，并配備專職工作人員。

民主參與機制可以為開發區持續穩定發展提供可靠的制度保障，保證政府決策的高效執行。開發區黨（工）委要自覺糾正對開發區人大工作認識不高、重視不夠問題，把開發區人大工作納入開發區工作重要內容，建立健全黨（工）委領導下開展人大工作的相關制度機制，建立定期聽取開發區人大工作匯報、書記聯系人大工作等制度。積極為開發區人大機構提供良好的工作條件和履職環境，并保證開發區人大機構人員有足夠的時間和精力從事人大工作，推動開發區人大機構加強自身建設，提高履職能力和水平。開發區管委會要主動向開發區人大機構通報情況，積極配合開發區人大機構開展工作。

（二）加強制度設計，推進開發區人大工作規范化發展

目前，相城的開發區人大工作和建設處于起步階段，存在諸多問題和困難。要緊密結合實際，有計劃有組織地開展開發區人大理論研討和交流，鼓勵和支持開發區工作探索和實踐創新，指導和培養開發區人大工作先進典型，形成具有可推廣性的開發區人大工作和建設模式。在國家尚未修改法律或制定開發區條例之前，積極向省市人大呼吁，研究出臺加強開發區人大工作意見，規范開發區人大機構的性質、定位、職權和運行機制，實現開發區人大工作和建設的制度化、法治化和規范化。設立開發區人大機構的人大常委會要結合本地實際研究賦予開發區人大機構工作職責，在不與法律法規相抵觸的前提下，出臺操作性較強的開發區人大工作實施辦法或工作規則。開發區人大機構要建立完善機構運作制度，積極探索適合開發區人大工作的規則和辦法。制定開發區人大機構議事制度，定期召開議事會議或工作會議，研究某一階段開發區人大工作。圍繞預算監督、視察檢查、工作調研、建議督辦、聯系選民、履職登記、述職評議、學習培訓、政情通報等方面工作內容，探索機制和辦法，并在實踐中不斷健全完善。貫徹落實開發區黨（工）委重大決策和人大常委會工作部署，制訂年度工作計劃，提高人大工作的計劃性和有效性。

（三）積極探索創新，增強開發區人大工作實效

積極開展監督。受人大常委會委托，認真組織轄區內人大代表通過視察、調研、檢查、評議等方式開展監督，組織人大代表聽取開發區管委會工作匯報，監督檢查開發區管委會重點工作計劃和重點工程項目實施情況，聽取開發區管委會財政預算編制和預算執行情況報告等。開發區人大機構實施監督事項后，應向區人大常委會主任會議報告工作開展情況，并提出意見建議。對區人大常委會年度工作計劃提出建議意見，對需要由政府工作層面解決的問題和一些涉及全局性的問題，可提請區人大常委會列入監督議題。就關系開發區發展全局的政治、經濟、文化、環境等重大事項，可提請區人大常委會作出決定或決議。對開發區作出的有關重大事項不適當的決定，可提請常委會以法定方式責令開發區予以糾正。

保障代表履職。代表工作是人大工作的主體，也是做好開發區人大工作的基礎。開發區人大機構要將組織代表活動作為主要工作載體，做好代表履職服務工作，在機構設置、活動場所、工作經費等方面予以重點保障。加強代表學習培訓，不斷增強代表的主體意識和責任意識，提高依法履職、為民代言、服務群眾的能力水平。搭建平臺和載體，促進開發區人大機構與代表、代表與選民群眾的聯系。探索創新代表活動的組織形式、活動方式，提高代表參與率和活動實效性。完善和落實代表履職登記及通報制度，將代表參加代表小組活動、走訪接待選民、提出議案建議等情況，及時登記并向人大常委會報告，由常委會向代表通報、向選民公開。深化代表向選民述職活動，接受群眾監督評議。

加強自身建設。開發區人大機構工作人員要加強理論武裝，堅定人大制度自信，切實增強做好人大工作的責任感和使命感。改進思想作風和工作作風，進一步密切與人大代表和人民群眾的聯系，更好地服務發展、服務代表、服務群眾。自覺擯棄“配角”“到站”等思想和懈怠情緒，積極履職、主動作為，展現開發區人大機構的重要作用和良好形象。加強開發區人大工作宣傳，擴大開發區人大工作知曉度和影響力，營造全社會重視、關心、支持開發區人大工作的良好氛圍。

（四）加強聯系指導，提升開發區人大工作水平

區人大常委會要把開發區人大工作和建設的指導納入總體工作布局，加強統籌和謀劃。因地制宜，分類指導，根據開發區規模推動建立開發區人大機構，建立健全符合開發區特點、符合本地實際情況的開發區人大機構和運行機制。通過召開座談會、研討會等形式，及時總結交流開發區人大工作情況，促進開發區人大工作水平整體提升。堅持和完善常委會領導和機關委室定點聯系，開發區人大機構負責人列席區人大常委會會議、參與常委會重要活動等制度，擴大開發區人大機構和人大代表對人大常委會工作的參與。建立健全開發區人大機構考核約束機制，強化對開發區人大機構工作目標、崗位職責、工作績效、自身建設等方面的檢查考核，增強剛性約束。針對開發區人大代表劃入其他行政區代表團參加人代會而影響代表履職積極性和作用發揮的問題，建立開發區人大代表單獨組團制度，閉會之后，單獨組團組織開發區人大代表開展履職活動。

區人大常委會要進一步強化履職主體地位，依法行使對開發區的監督權。每年應選擇確定有關開發區工作方面的議題，通過聽取專項工作報告、視察、執法檢查等形式，就開發區經濟社會發展情況開展監督檢查。充分發揮開發區人大機構作用，對開發區國民經濟和社會發展計劃、財政預算和預算執行、城市建設管理、社會治理等工作開展情況，區人大常委會通過依法授權，安排開發區人大機構、人大代表小組和選民代表聽取工作報告，提出建議意見。區人大常委會在開展視察、調研、執法檢查等活動時，安排開發區人大機構圍繞議題，開展相應活動，提出建議意見，為常委會起草視察調查報告提供第一手資料。區人大常委會在監督評議“一府一委兩院”和政府職能部門時，安排開發區人大機構對相應的派駐和派出開發區機構開展監督，提出評議意見。