省人大常委會預算工委

按照省人大“十四五”工作規劃的安排，省十三屆人大常委會第三十二次會議聽取和審議省政府關于2021年度國有資產管理情況綜合報告并開展專題詢問。為做好前期準備工作，我委先后赴泰州市、無錫市、宿遷市及部分縣區開展專題調研，聽取當地人大、政府及其有關部門情況介紹，實地考察部分國有企業，同部分省人大代表交流并聽取其意見建議，與省財政、自然資源、水利、審計、國資、金融監管、林業等有關部門座談。現將調研情況報告如下：

一、總體概況

自黨中央和省委相繼出臺關于建立國有資產管理情況報告制度的意見以來，省人大常委會持續推進國有資產管理監督，連續四年審議國有資產管理情況的綜合報告，先后聽取和審議金融企業國有資產、企業（不含金融企業）國有資產、行政事業性國有資產、國有自然資源資產管理情況的專項報告，實現了對黨中央確定的四大類別國有資產管理監督全覆蓋。報告制度的實施，有力推進省政府及其有關部門做好清產核查，加強監督管理，落實重點改革，健全制度體系，為促進我省國有資產治理體系和治理能力現代化做出了積極努力。

一是初步摸清國有資產家底，不斷夯實高質量發展的物質基礎。我省企業國有資產（不含金融企業）主要集中在交通運輸、社會服務、工業、批發與零售業等領域，截至2021年末，全省國有企業11030戶，企業資產總額209296億元、負債總額136243億元、所有者權益73053億元，較2021年初分別增長11.2%、11.5%和10.6%。金融企業國有資產主要集中在省本級和南京市、無錫市、蘇州市，其中銀行業金融機構資產總額占比超過八成；截至2021年末，全省國有金融企業343戶，企業資產總額86434億元、負債總額76283億元、所有者權益10151億元，較2021年初分別增長12.3%、12.1%、14.0%。行政事業性國有資產重點分布在教育、衛生和交通行業領域，占比分別為11.3%、8.8%和24.1%；截至2021年末，全省行政事業性國有資產總額35414億元，負債總額11976億元，凈資產總額23438億元，同比增加27.2%、2.0%和45.6%。國有自然資源資產方面，土地資源自然屬性好，2020年末全省土地面積16057萬畝（國有5353萬畝，集體所有10704萬畝）；江河湖庫水域岸線得天獨厚，是全國唯一擁有大江大河大湖大海的省份，水域約占國土空間面積的16.9%；截至2021年末，全省已發現各類礦種135種，其中查明資源儲量的76種，保有資源儲量415億噸；森林面積2340萬畝，森林覆蓋率15.1%；各級各類自然保護地共210處，海洋總面積34275平方千米。五年來，全省企業國有資產（不含金融企業）總額累計增加109968億元，增長111%，年均增長20.5%；金融企業國有資產總額累計增加32354億元，增長59.8%，年均增長12.4%；行政事業性國有資產總額累計增加13861億元，增長64.3%，年均增長13.2%。

二是深入推進國資國企改革，持續提升國有資產監管水平。以國企改革三年行動為抓手，在重點領域和關鍵環節加速突破，截至2021年末，我省138項改革任務完成進度達到89%，其中省屬金融企業改革完成進度超過90%，全面構建國資監管大格局取得初步成效。健全現代企業制度。著力加強董事會建設，集團黨委副書記進入董事會實現全覆蓋，省屬企業集團全部實現董事會“應建盡建”。大力推動外部董事配備，健全外部董事反映重要問題和建議辦理工作規程等管理制度，確保企業落實好、鞏固好中國特色現代企業制度。試行中長期激勵機制。創造性地提出全面參照“雙百企業”“科改示范企業”做法實施綜合改革，“因企制宜”不斷完善中長期激勵機制，華泰證券、江蘇交控所屬江蘇租賃、國信集團所屬江蘇舜天已實施限制性股票股權激勵計劃，77戶企業實施員工持股，部分企業正在探索超額利潤分享、實施跟投機制，有效激發了企業創新動能。深化市場化經營改革。出臺《江蘇省省屬企業深化三項制度改革評估辦法（試行）》，推進勞動、人事、分配三項制度改革走深走實，推廣企業員工能進能出、管理人員能上能下、收入能增能減的“三能”改革，著力解決管理人員下不來、員工出不去、薪酬差距拉不開等難點問題，將評估情況納入企業經營業績考核。通過推動企業股份制改造等途徑，促進國有控股上市公司規范運作、提質增效。理順國資監管體制。出臺關于全面加強國有企業監管的意見，突出企業內部監督、出資人監管、外部協同監管有機結合，構建企業黨委領導、紀委統籌、企業內部各監督部門協同聯動的監督工作機制。研究探索公共基礎設施等行政事業性國有資產清查登記、入賬核算等管理改革。深入推進行政事業性國有資產管理融入預算一體化建設，推進資產業務與預算管理、采購管理、會計管理等業務深度融合，實現全鏈條管理。推進經營性國有資產集中統一監管。在全國率先基本完成黨政機關和事業單位經營性國有資產集中統一監管改革第一階段任務。在全國率先推動將各級開發區、產業園區的經營性國有資產納入集中統一監管體系。目前，省級層面經營性國有資產集中統一監管率為98.5%，設區市層面集中統一監管率為91.8%，南京等7個設區市超過98%。

三是積極發揮國有經濟戰略支撐作用，充分彰顯國資國企責任擔當。認真落實“疫情要防住、經濟要穩住、發展要安全”的重要要求，充分發揮維護經濟大局穩定的骨干中堅作用。疫情防控勇挑重擔。部分地區突發疫情后，全省國資國企充分履行政治責任、社會責任，在租金減免、交通運輸、藥品保障、物資供應等多方面為疫情防控提供支持。省里出臺政策，對南京、揚州兩地承租省級房屋的服務業小微企業和個體工商戶減免租金1.2億元，惠及企業和個體工商戶約6000家。江蘇交控集團積極配合地方政府，累計設置了約400個布控點位，在服務區共計設立入口查驗點約200處，日均查驗車輛約40萬輛次、旅客50萬人次。省國信集團緊急調撥15萬件門磁、20萬只口罩、23萬件醫用防護服、100萬份核酸檢測試劑、510萬份抗原檢測試劑支援連云港、常州等地市。穩定增長貢獻突出。面對國內外形勢日趨復雜、經濟下行壓力持續加大的不利情況，我省國有經濟有效發揮經濟運行“壓艙石”作用，不少企業已成為糧食保供、交通運輸、能源產業、“走出去”、“一帶一路”建設的主力軍，在重大項目投資建設及重要物資生產儲備、農業現代化、沿海開發、公共服務等方面作出了積極貢獻。助企紓困融資發力。構建全省政府性融資擔保體系，全力解決小微企業和“三農”融資難、融資貴等問題，目前平均擔保費率僅為0.62%；截至今年7月末，國家融資擔保基金對我省授信1180億元，雙方累計合作規模超4000億元、10萬多筆，服務企業6.7萬戶，約占全國業務總規模的16%。省綜合金融服務平臺累計幫助24.3萬戶中小微企業成功獲批授信2.32萬億元，截至2021年末，撮合普惠型信貸余額達3710億元，約占全省普惠型信貸總余額的18%；截至今年7月末，省級企業征信平臺累計幫助超過2.2萬家企業獲得融資1271.69億元。

二、存在的主要問題

在肯定我省國有資產管理工作取得成效的同時，也要清醒認識到，目前的成效是階段性的，人大的監督工作也僅僅是起步性的，隨著工作的不斷深化和持續拓展，需要應對一系列現實困難、解決一系列突出問題。

一是國有資產布局和質效有待繼續提升。我省國有資產體量較大，但大多分布在房地產業、建筑業、交通運輸等傳統產業，向事關國民經濟命脈的重要行業集中程度還不高，對戰略性新興產業等領域開拓力度不夠，缺乏效益好、帶動強、輻射廣的“國資領投”項目，目前還沒有入圍財富世界500強的國有企業，名列全省百強創新型企業的國有企業占比也很低。部分國有企業規模不大、實力較弱，盈利能力偏低，支撐企業可持續發展的主營業務不夠突出，相對缺乏創新能力和核心競爭力。我省在助推國有企業強化資本運作、實現動態優化以及高質態實施多元化發展戰略方面還有很大努力空間。

二是國有資產管理制度建設有待繼續加強。從法律制度看，目前缺乏綜合性國有資產法，涉及國有資產管理的一系列普遍性、基礎性重大問題沒有明確的法律規范，無法適應國有資產整體性、系統性管理要求。企業國有資產法不能滿足改革發展的需要，也難以適應金融企業國有資產管理改革的現狀；行政事業性國有資產管理沒有法律只有行政法規，部門職責還沒有完全厘清、管理還沒有完全到位；國有自然資源資產方面的法律法規內容較為分散。從管理制度看，個別市縣金融企業國有資產監管職責并不統一，出資人職責與公共管理職責、行業監管職責的邊界不夠清晰，出資人未能有效履行出資人職責。

三是國有資產管理相關工作有待繼續提升。在落實“全口徑全覆蓋”的要求方面，需要從四大類國有資產向更具體的分類不斷拓展深化。當前，國有資產管理的基礎需要夯實，統計口徑、資產核算標準需要統一，一些資產是否屬于國有資產、一些特定國有資產的類別歸屬還有待進一步研究和規范，公共基礎設施等行政事業性國有資產還沒有入賬，自然資源的計量核算仍處于探索階段且“保”和“用”的矛盾日益突出。各類國有資產信息化管理水平差異較大，行業主管部門多頭管理，數據模式和采集標準不一致，信息共享和對外公開程度不高。從這幾年的國有資產管理報告情況看，還沒有形成統一規范、科學完整的國有資產報表體系，還沒能夠徹底摸清部分國有資產底數，對國有資產的質量還不夠關注。另外，在建立健全國有資產管理情況績效評價體系方面還需要繼續努力，以便全面、客觀、準確地反映國有資產管理的情況與成效，使報告更具說服力，增強報告的可讀性和可審性。

四是國有資產風險防控和應對處置壓力增大。今年以來，受疫情和國際貿易低迷影響，我省實體經濟下行壓力較大，房地產行業出現明顯下滑。資本市場低迷，融資環境持續收緊，不少國有實體企業由于歷史遺留問題較多、包袱較重等原因，資產負債率偏高，即期支付壓力大。對一些國有金融企業的監管存在重規模利潤輕風險管控、重發展輕合規的現象，不利于引導企業做優做強做大。此外，對國有企業境外投資的管控較為薄弱，一些企業的境外經營風險、財務風險和廉潔風險不容忽視。

三、幾點建議

今年是本屆省人大常委會落實國有資產管理情況報告制度的最后一年，既是收官，更是起點。下一步，要以高度的責任感和使命感，全面貫徹落實中央重大決策和省委部署要求，更加有效發揮國有經濟戰略支撐作用，加快推進國有資產監督管理專業化、制度化、法治化，更好助力鞏固經濟回升向好趨勢。

一是全力以赴支撐國家戰略實施，進一步服務構建新發展格局。牢牢把握擴大內需戰略基點，推進國有經濟布局優化和結構調整。積極推動國有資本向涉及國家安全、重大基礎設施、能源供應等關系國民經濟命脈的行業領域集中，向提供公共服務、應急能力建設和公益性等關系國計民生的行業領域集中。大力發展綠色經濟、循環經濟、低碳經濟，優化資源利用結構，推動形成綠色發展方式和生活方式。努力解決部分國有企業之間產品相似、重復建設等同質化競爭問題，努力解決資源分散、布局混亂等低端化發展弊端。著眼于構建雙循環新發展格局，推進國有企業成為“以內促外”的重要主體。堅定不移深化對外合作，鞏固深耕傳統市場，持續拓展“一帶一路”等新興市場，創新投資合作發展模式，加快發展跨境電商、市場采購貿易等外貿新業態，穩妥有序建設一批綜合效應好、帶動作用強的重大項目和產業園區，提高境外投資項目收益水平，當好促進國內國際雙循環的排頭兵。

二是毫不松懈抓好國有企業提質增效，進一步促進內涵式發展。放大國有企業改革效應并提升創新發展能力。今年是國企改革三年行動決戰決勝之年，要不折不扣全面完成各項改革任務，更加注重改革引領和示范帶動，堅定不移做強做優做大國有企業。強化國有企業創新主體意識，持續加大研發投入力度，打好關鍵核心技術攻堅戰，超前謀劃搶占創新制高點，努力在科技自立自強中發揮引領作用。加快國資國企數字化轉型，促進國有企業數字化、網絡化、智能化發展，打造具有引領示范作用的數字化轉型標桿企業。立足主責主業，更加突出實業和核心競爭力，因地制宜做好重組、整合、調整、優化，加快打造一批重點行業和關鍵領域龍頭企業、科技創新型領軍企業。更好發揮國有資本在有效供給和資源配置方面的重要作用。推動國有資本更多投入先進制造業，強化國有資本在鐵路、機場、港口、高速公路等重要基礎設施領域的有效供給，振興實體經濟，當好服務經濟社會發展的主力軍。發揮國有資本投資公司、運營公司的資源配置功能，加大對前瞻性戰略性產業投資，在新業態孵化、新產業培育等方面發揮引領和帶動作用。

三是與時俱進完善國有資產管理體制，進一步提升國有資產管理效能。使黨的領導更好融入企業治理。始終加強黨對國有企業的全面領導，把黨的領導、黨的建設融入企業運營管理全過程、各方面，著力推進黨建工作與生產經營深度融合、黨建責任制和生產經營責任制有效聯動。配齊建強國有企業董事會并保證其高效高質運行，充分發揮其定戰略、作決策、防風險的重要作用。深入推進以管資本為主的職能轉變。更好履行出資人職責，動態調整權力和責任清單，對國有資本投資公司、運營公司、產業集團“一企一策”實施授權放權，更好地保障國有企業經營自主權，完善企業內部管理，切實防止國有資產流失，提高國有資本運營和配置效率。不斷健全市場化經營機制。全面實現經理層成員任期制和契約化管理高質量、全覆蓋，進一步推動管理人員能上能下、員工能進能出、收入能增能減在各層級企業落實落地。支持更多國有企業運用國有控股上市公司股權激勵、國有科技型企業股權和分紅激勵等中長期激勵政策，充分激發企業活力。

四是未雨綢繆做好風險防控，牢牢守住不發生重大風險的底線。嚴控企業債務風險。加強企業負債規模和資產負債率雙重管控，確保現金流的安全，將負債率過高、流動性緊張的企業納入重點管控名單。強化投資管控，嚴控高負債投資，嚴控低效益投資，嚴控非主業投資。嚴控金融業務風險。加強金融業務運行監測，集團公司與金融子企業要有風險隔離，特別要做好對證券、期貨、信托、基金等金融業務的風險隔離。加強對金融衍生品、信托、基金、擔保等金融業務的日常檢測和專項檢查，主動控制新增金融業務，防止脫實向虛。建立國企金融業務風險監控報告制度，定期開展風險自查自糾，不斷提高風險防控能力。嚴控國際化經營風險。在對國際環境認真研判的基礎上，穩妥慎重、規范有序地推進國有企業國際化經營，確保境外資產保值增值。建立健全國際化經營風險管控機制，不斷強化境外項目管理，規范境外經營行為，加強企業間溝通協作和企業內部業務統籌，堅決避免無序競爭。嚴控安全環保風險。長期性抓實抓好安全環保培訓教育，嚴格落實安全生產和節能環保責任制，堅決防止重大安全事故和環保事件發生。健全風險防控責任制，完善責任清單、權力清單，加強責任制落實的監督檢查、考核獎懲和責任追究，確保風險管理真正落地落實。

五是積極踐行和發展全過程人民民主，進一步完善報告制度。充分體現和保障人民當家做主，廣泛聽取群眾意見，認真回應社會關切，接受人民監督，并將之自覺貫徹到國有資產管理及監督的全過程、各方面，切實推進國有資產管理及監督公開透明。政府有關部門要落實好人大常委會的審議意見，落實審計查出問題整改措施，努力實現國有資產保值增值，不斷增強國有經濟控制力、影響力、帶動力。加快健全各類國有資產報表體系，全面詳細反映國有資產的結構、行業和區域分布等情況；建立健全管理評價指標體系，客觀反映各類國有資產的管理情況和成效；積極探索將宣傳文化類企業的國有資產管理納入人大監督范圍。進一步健全報告制度體系，規范各類國有資產的報告口徑和范圍，提高報告的完整性，保持連續性、增強可比性。進一步貫徹好“全口徑全覆蓋”的改革要求，推動國家層面加快完善各類國有資產會計統計制度、規范核算口徑和標準、明晰各類資產邊界，并提升國有資產信息化管理水平。加強審計監督、紀檢監察監督與人大國有資產監督的貫通協調，形成監督合力，支持和保證人民當家理財，守護好人民共同財富。