省人大常委會預算工委

黨的十八屆三中全會提出加強人大國有資產監督職能。2017年12月，黨中央印發《中共中央關于建立國務院向全國人大常委會報告國有資產管理情況制度的意見》。2018年12月，省委印發了《中共江蘇省委關于建立省政府向省人大常委會報告國有資產管理情況制度的意見》。經過幾年的有效實踐和積極探索，省人大常委會國有資產管理監督工作開局良好并實現第一個五年周期圓滿收官。今年是實施國有資產管理情況報告制度新周期的第一年，根據黨中央、省委和省人大常委會黨組關于國有資產報告“全口徑全覆蓋”以及監督“全過程全方位”的決策部署，省十四屆人大常委會第五次會議將審議省政府關于2022年度國有資產管理情況的綜合報告，聽取和審議企業國有資產管理情況的專項報告。

為做好前期工作，我委赴省財政廳、省國資委等部門進行座談交流，赴新華報業、鳳凰集團、江蘇有線等國有企業和鎮江、常州、蘇州等地開展專題調研，同時收集梳理人大代表議案建議和審計報告中涉及國企管理方面的問題意見，在此基礎上形成調研報告。

一、企業國有資產基本情況

2022年，根據黨中央“疫情要防住、經濟要穩住、發展要安全”的明確要求，全省國資國企扛起責任、迎難而上，國有資產運營態勢良好，國有資本實現保值增值。從規模看，截至2022年底，全省國企列統戶數1.19萬戶，資產總額23.35萬億，較年初增長9%；全年實現營業總收入1.9萬億，同比增長6%，規模實力逐步壯大，企業戶數、資產總額、營業收入都位居全國前列。分層級看，截至2022年底，省屬國有企業資產總額1.65萬億，較年初增長9.1%；全年實現營業總收入4521億元，同比增長11.8%。市縣國有企業資產總額21.7萬億，較年初增長9%；全年實現營業總收入1.45萬億，同比增長4.3%，市縣國有資產占據主要份額，但營收增速明顯低于省屬國有企業。從分布看，省國資委監管的一級企業24戶、各級企業1486戶，資產總額1.46萬億、凈資產6426億元，同比分別增長9.5%和6.1%，在企業資產總額排全國第24位的背景下，實現利潤總額位列全國第13位。省財政廳監管的省屬文化類一級企業7戶、各級企業395戶，資產總額1639億元，全年實現營業總收入315億元；上市企業4戶，市值418億元，資產總額775億元。從質態看，隨著國企改革三年行動圓滿收官，我省國資國企持續改善資產運營質量，積極推進多元化發展戰略，發展效益不斷提升，近五年來，全省國有企業資產總額、凈資產、利潤總額分別增長135%、111%、35%。新華報業積極布局投資板塊優勢增長點，扭轉了2012年以來經營業績下滑勢頭，2018年至2022年利潤總額增長3倍；鳳凰集團控規模、調結構、穩增長、提質效，綜合實力居全國同行業之首，連續2年位列“全球出版50強”前10位。

2022年，我省圍繞做強做優做大國有企業，切實加強和改進國有資產管理，全力以赴推進國企改革三年行動高質量收官。主要有以下舉措和成效：

一是統籌做好頂層制度設計。深入貫徹落實省委省政府《關于新時代推進國有經濟布局優化和結構調整的實施意見》，編制省屬國資“十四五”發展規劃和12個專項行動方案，形成了“1+N”規劃體系，強化企業發展戰略規劃引領。制定出臺文化企業深化改革加快發展實施方案，從完善有文化特色的現代企業制度、鞏固提升控制力影響力、健全市場化經營機制、強化國有文化資產監管和加強黨的建設等五個方面提出工作要求，充分體現江蘇特色和文化特點。

二是全力服務經濟社會發展。在服務重大戰略、創新發展等方面擔當作為，充分發揮投資拉動作用。省國資委監管企業全年投資1360億元，其中固定資產投資872億元，同比增長10%，投資的省重大項目占全省的21%，投資強度達到歷史最高水平。省市國有企業全年減免房租25.44億元，惠及4萬余家服務業小微企業和個體工商戶，全年共招聘2.62萬人，極大緩解了經濟下行背景下高校畢業生就業難問題。全力參與重大工程、基礎設施和公共服務建設，在綜合交通、能源保供、農業現代化等方面發揮了重要作用。省屬文化企業積極承擔先進文化宣傳和傳承使命，始終把社會效益放在首位，較好實現社會效益和經濟效益的統一。

三是全面推進企業重組整合。圍繞做強做精主業，完善產業鏈、供應鏈，提高企業核心競爭力，積極推動戰略性重組和專業化整合。2017年以來，先后實施十余次重大戰略重組。2022年又啟動江蘇省屬貿易企業重組整合、康養集團組建工作。特別是江蘇省屬貿易企業重組整合，涉及5戶企業、4戶上市公司，資產規模近千億，主營業務包含進出口貿易，且各具特點和優勢，是江蘇省屬企業歷史上涉及面最廣、力度最大的一次改革重組，主要目的就是打造服務江蘇實體經濟發展及產業鏈、供應鏈安全穩定的世界一流企業。依托省級資本運營平臺，積極推進省級黨政機關和事業單位經營性國有資產資本化板塊化運營，包括省級電影資產整合、原省水利廳所屬企業與省屬水利類資產戰略重組等。

四是不斷深化混合所有制改革。聚焦深度融合，按照完善治理、強化激勵、突出主業、提高效率的要求，穩妥推進混合所有制改革。把上市作為重要形式，建立省屬企業上市后備資源庫，合力加快上市步伐，江蘇交控、蘇豪控股集團所屬的2戶企業和1項資產成功上市，徐礦能源股份滬市主板首發上市通過審核。針對文化企業特殊屬性，積極探索在省屬文化二級及以下企業中試點混改的形式和路徑，鳳凰集團完成向中國移動非公開轉讓鳳凰傳媒10%股份。

五是持續理順監管體制機制。以管資本為主，推進國資監管職能轉變。堅持授權與監管相結合、放活與管好相統一，印發《江蘇省國資委授權放權清單（2022年版）》，分別針對國有資本投資運營公司、產業集團公司等不同類型企業進一步明確了授權放權事項。強化對授權放權的跟蹤督導，定期評估授權放權的執行情況和實施效果，及時調整授權放權事項和范圍。創新監管方式，首次建立省屬企業外派財務監督專員制度，首次實現對省屬企業預算全過程管理，首次開展企業年報主審會計師事務所由省國資委選聘，首次完成對省屬企業年度綜合考核。首次出臺文件加強和規范省屬文化企業國有資產進場交易，組織開展省屬文化企業投資項目后評價。在全國率先啟動省級黨政機關和事業單位經營性國有資產集中統一監管改革，截至2022年底第一階段改革任務已基本完成。突出債務風險防范，建立資產負債率約束機制，加強貿易業務重大風險管理，加強上市公司并購行為監管等。

六是深入推進中國特色現代企業制度建設。堅持把黨的領導融入公司治理各環節，省屬企業集團及重要子企業全部制定實施黨委前置研究討論重大事項規程和事項清單。完善公司治理，省屬企業黨委專職副書記進入董事會實現全覆蓋，各司其職、各負其責、協調運轉、有效制衡的公司治理機制全面建立。全部實現董事會應建盡建、外大于內，全部建立董事會向經理層授權制度。健全市場化經營機制，全面推行市場化用工，全面實行經理層成員任期制和契約化管理，管理人員競爭上崗人數占比70.5%，末等調整和不勝任退出人數占比6.1%。

二、面臨的困難與問題

調研發現，我省國資國企改革發展成效顯著，但企業國有資產管理還面臨一些問題，需要進一步高度關注。

（一）國資實力不強且布局有待優化。一是企業實力有待提升。目前，我省企業國有資產總量大，但“大而不強”問題明顯，盈利水平不高，研發投入強度不夠，支撐企業可持續發展的主營業務不夠突出，還沒有入圍財富世界500強的國有企業，與江蘇經濟大省的地位不相匹配。二是國資布局較為分散。從全省來看，國資主要集聚在社會服務業、房地產業、建筑業、交通運輸業四大板塊，工業板塊優質企業不多。部分行業國企數量過多，如多家省屬企業在新能源、現代農業等領域都有布局，一定程度存在重復投資、同質化競爭情況，行業集中度不夠，無法形成規模優勢，與國家推動形成“一業一企”（ 一個產業領域一家企業）布局要求還有很大差距。三是產業轉型升級仍需大力推進。國有企業產業鏈的附加值和核心競爭力還不足，處于產業鏈、價值鏈高端的企業不多，未能有效發揮在高端引領、重大前沿技術創新等方面的表率作用。服務全省重大戰略實施能力還需提升，向前瞻性戰略性新興產業等領域開拓力度不夠，向關系國民經濟命脈、國計民生的重要行業集中程度還不高。四是文化類企業經營結構需要優化。省屬文化企業多數脫胎于文化事業機構，事業單位人員成本與宣傳成本等包袱較重。近年來受新媒體巨大沖擊和外部環境變化影響，廣告收入銳減，可經營開發資源有限，加之事企收入差不斷擴大引發的矛盾，人才流失情況嚴重，改革發展舉步維艱，在加快調整文化企業經營結構，探索發展新業態、新思路、新模式等方面需要著力推進。

（二）監管體制機制尚不夠完善。一是國有資產集中統一監管還未徹底完成。除省政府授權省國資委、財政廳管理的企業國有資產外，還有一部分企業國有資產仍然按出資或企業隸屬關系把管理放在相關部門和單位，如高校所屬企業、地礦地勘單位所辦企業等，尚未納入經營性國有資產集中統一監管體系，在統一監管制度、方式、統計標準和風險防范機制等方面有待完善。二是現代企業治理機制不夠健全。董事會職能作用發揮不夠充分，合格外部董事來源渠道有待拓展。市場化選聘、退出的職業經理人制度不夠健全，管理人員“能上不能下”的局面沒有根本性改變。有的企業“三會”權責邊界不清晰，缺乏協調運轉的機制；有的企業因決策程序復雜、決策鏈過長，存在跟不上市場反應等弊端。三是出資人履行職責不夠規范。政企不分、政資不分問題不同程度存在，國資監管機構的出資人職責與行政監管職責存在交織，“越位”和“缺位”并存，派出的部分國有股權董事、監事履職不夠到位，還不完全適應以市場化方式參與企業治理。

（三）國資管理質量還需要提高。一是缺乏容錯糾錯的落實機制。部分企業擔心在運營管理、投資決策、創新發展等方面產生風險，加上激勵約束、盡職免責等機制尚不健全，導致改革意愿不強，發展信心不足，一定程度上制約了企業運營效率和空間拓展。二是考核機制不夠健全。考核國有企業提供公益性服務、承擔社會責任等指標的精準性有待進一步提高，對加大科技創新、實現高質量發展等引導還需進一步強化。部分省屬文化企業反映，《省屬企業高質量發展綜合考核辦法》與《省級文化企業工資總額管理暫行辦法》在考核指標和計分方式上有著較大差異，建議進行有效銜接，形成統一的考評機制。三是境外企業管控較為薄弱。省屬境外企業204戶、資產總額506.2億元，分布較廣且治理結構不同于國內企業，境內母公司和有關部門對境外國有資產的管控手段較為單一且缺乏有效制約，境外企業領導人員的經營決策權相對集中，存在一定的經營風險、財務風險和廉潔風險。同時由于受到所在國法律制度、物價外匯、市場環境等相關因素的制約，一些境外企業仍存在一定的法律風險、市場風險和利率風險等。

三、意見和建議

今年是全面學習貫徹黨的二十大精神的開局之年，也是國企改革深化提升行動的起步之年。要堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，縱深推進新一輪國企改革，持續優化國有經濟布局結構，不斷健全以管資本為主的國資監管體制，做強做優做大國有資本和國有企業，為推進中國式現代化江蘇新實踐作出更大努力。

（一）持續深化改革，扎實開展國企改革深化提升行動。在全面評估國企改革三年行動計劃成效的基礎上，加快制定并實施我省國有企業改革深化提升行動（2023-2025年），更大力度打造現代新國企。一是突出黨建引領。深入貫徹習近平總書記關于國資國企改革發展和黨的建設重要論述，始終加強黨對國有企業的全面領導，把黨的領導、黨的建設融入企業運營管理全過程、各方面。進一步明晰國資監管機構、國有企業黨委（黨組）和派出董事監事的職責范圍，通過完善公司治理機制、發揮黨委（黨組）和董事監事作用等，著力推進黨建工作與生產經營深度融合、黨建責任制和生產經營責任制有效聯動，實現加強黨的領導和完善公司治理的有機統一。二是完善國資監管體制機制。加快推進企業國有資產集中統一監管，研究實現企業國有資產集中統一監管的路線圖和時間表，穩步將黨政機關、事業單位所屬企業的國有資本納入經營性國有資產集中統一監管體系，具備條件的進入國有資本投資、運營公司。切實轉變國有資產監管職責，進一步調整優化職能和機構，加快實現“四個轉變”，促進國資監管機構重點關注國有資本宏觀布局和結構調整、國有經濟整體績效和創新能力，依照公司法等法律，以出資為依據，依法行使出資人職責。三是健全現代公司治理機制。完善董事會制度，動態優化國有企業黨委前置研究討論重大經營管理事項清單，完善“三重一大”決策機制，通過引入國企現職高管、國內優秀民營企業家等拓展外部董事來源，提升外部董事素質和履職能力。深化三項制度改革，加強職業經理人制度建設，真正實現管理人員能上能下、員工能進能出、收入能增能減。結合混合所有制改革，完善市場化薪酬分配機制，合理設定競爭性較強行業的企業負責人薪酬標準。支持更多國有企業運用國有控股上市公司股權激勵、國有科技型企業股權激勵和分紅激勵等中長期激勵政策，充分激發企業發展活力。

（二）強化創新引領，扎實推進提質增效促發展。聚焦提高國有企業核心競爭力和增強核心功能，優化國有經濟布局，更好地發揮國有經濟戰略支撐作用。一是更加注重創新引領作用。強化國有企業創新主體意識，自覺把企業發展放到建設現代化產業體系中來推進，持續加大研發投入力度，打好關鍵核心技術攻堅戰，實行建平臺、搭載體、聚資源、促轉化并重，超前謀劃搶占創新制高點，努力在科技創新中發揮引領作用。加快國資國企轉型升級，促進國有企業數字化、網絡化、綠色化、智能化發展，加大國有資本改造提升傳統產業的力度，加大非主業、非優勢業務和低效資產、無效資產以及管理鏈條過長企業的清理處置力度，以釋放資源、增強活力、提升效益。二是著力提升國有企業核心競爭力。圍繞產品卓越、品牌卓著、創新領先、治理現代要求，聚焦控制力、影響力、帶動力、抗風險能力等指標，加強與同行業國際先進企業的全面對標，分行業加快建立可量化可操作的世界一流企業評價體系，做好與經營業績考核指標的有效銜接，加大對自主研發能力強、核心技術和產品多的企業的支持激勵，因地制宜做好重組、整合、調整、優化，加快打造一批重點行業和關鍵領域龍頭企業、原創技術“策源地”企業、現代產業鏈“鏈主”企業。三是持續優化國有經濟布局。推動國有資本更多投入先進制造業，加大新一代信息技術、人工智能、生物技術、新能源、新材料、高端裝備等戰略新興產業布局力度。大力發展綠色經濟、循環經濟、低碳經濟，優化資源利用結構，推動形成綠色發展方式和生活方式，努力解決部分國有企業之間產品相似、重復建設等同質化競爭問題。強化國有資本在鐵路、機場、港口、高速公路等重要基礎設施領域的有效供給，提升戰略支撐功能，當好服務經濟社會發展的主力軍。

（三）切實守牢底線，有效防范和化解各類風險。堅持統籌發展和安全，強化底線思維，堅決守住不發生系統性風險底線，以高水平安全保障企業高質量發展。一是認真落實國有資產清查工作。切實摸清企業股權結構、資產負債及數量變動趨勢、國有資產處置和收益分配、國有資本及其享有的權益、總資產報酬率等“家底”情況，為促進國有資產保值增值打好基礎。二是抓好重點領域風險防范化解。壓實各級企業主體責任，增強風險處置的精準性、有效性。強化投資管控，嚴控高負債投資，嚴控低效益投資，嚴控非主業投資。穩妥做好重點領域、重點企業風險處置，強化資產負債率剛性約束，抓好房地產、金融等領域風險防范應對，妥善解決個別國有文化企業事企收入差不斷擴大、社保欠繳等歷史遺留問題。三是高度關注國際化經營風險。加強對國際貿易形勢的研判，穩妥慎重、規范有序地推進國有企業國際化經營，提升企業國際合規水平和風險防范能力。健全國際化經營風險管控機制，不斷強化境外項目管理，規范境外經營行為，加強企業間溝通協作和企業內部業務統籌，堅決避免無序競爭，確保境外資產保值增值。四是健全風險防控責任制。完善責任清單、權力清單，動態調整重點管控企業名單，強化業務規范、考核約束、違規追責等聯動管控，加強監督檢查和責任追究，確保風險管理真正落地落實。

（四）完善報告制度，推進國有資產治理現代化。五年來，國有資產報告制度不斷健全，有效推動了國有資產管理體制改革與管理績效提高。下一步，要推進國有資產治理水平不斷提升。一是突出重點，提升報告質量。進一步報清國有資產家底，將全省重大投資、重大基礎設施建設形成的國有資產列入報告重點內容；政府和社會資本合作項目的資產管理情況，在條件成熟時要及時納入國有資產報告體系；細化區域、行業、類型等結構分布，增加特點特征的總結提煉，減少一般性報賬；進一步說明國有資產管理情況以及重點改革進展，用足用好國有資產管理評價指標，用數據反映工作、用數據支撐觀點；進一步講透存在的問題，強化對問題的原因分析，促進精準施策、徹底整改。二是強化與預算決算審查監督的銜接。推動進一步優化國有資本經營預算管理制度，加強對預算資金形成國有資產的監督；推動進一步優化預算支出結構，提高預算資金使用績效。繼續擴大國有資本經營預算覆蓋范圍，逐步將全部國有資本應當上繳的經營收益都納入其中。立足將國有資本經營預算作為國有資本布局優化和結構調整的治理平臺，在加快解決歷史遺留問題的基礎上，重點加大對重要行業和關鍵領域的資本金補充力度，以增量調整帶動存量優化。三是加強與審計監督的銜接。全面落實黨中央關于加強人大國有資產監督、實現國有資產國有資源審計全覆蓋等改革要求，根據各類國有資產管理目標和監督重點，健全國有資產審計工作與人大國有資產監督工作有機銜接機制，將國有資產審計結果及整改情況單獨在審計工作報告和審計查出問題整改結果報告中反映，形成監督合力，更好發揮審計監督對人大監督的服務支撐作用。要積極踐行和發展全過程人民民主，拓展人民群眾有序參與國有資產管理的渠道和空間，健全吸納民意、匯聚民智的工作機制，通過支持和保證人民當家理財，守護好全省人民共同財富。