省人大社會建設委員會

黨的十九屆五中全會提出，實施積極應對人口老齡化國家戰略。省人大常委會深入貫徹落實五中全會精神，把聽取審議省政府關于應對人口老齡化、推進多層次養老服務體系建設情況報告并開展專題詢問作為今年監督工作重點。為了高質量做好這項工作，6月，省人大常委會副主任、黨組副書記王燕文同志帶領省人大社會委、民政廳、衛健委有關負責同志，先后赴蘇州、揚州、徐州進行調研，聽取三市和部分縣（市、區）政府及發改、民政、衛健等相關部門養老服務工作情況介紹，實地走訪了16家養老機構、社區養老服中心、基層醫療單位，全面了解掌握我省城鄉養老服務工作基本情況。社會委還先后赴無錫、南通、鎮江等地進行了補充調研。此外，通過多種渠道，廣泛征集人大代表、社會公眾及部分專家學者的意見建議。現將調研情況綜合報告如下：

一、基本情況

江蘇是全國最早進入老齡化社會和老齡化程度較高的地區之一。“七普”數據顯示，全省60歲以上人口1850.5萬、65歲以上人口1372.7萬，占總人口比例分別為21.84%、16.20%。與2010年“六普”數據相比，60歲以上人口比重上升5.85個百分點，65歲以上人口比重上升5.32個百分點。全省60歲以上老年人口占比，預計從2029年開始超過30%。

近年來，省委、省政府高度重視、積極應對人口老齡化，堅持以人民為中心的發展思想，堅決落實黨委領導、政府主導、社會參與、全民行動的工作方針，立足我省人口老齡化實際情況，不斷強化政策引導、優化資源配置、激發社會活力、推動醫養結合，養老服務業呈現快速發展的良好態勢，居家社區機構相協調、醫養康養相結合的多層次養老服務體系建設取得明顯成效。

（一）加強統籌謀劃，著力完善養老服務工作體制機制。一是健全組織協調和考核評價機制。把養老服務體系建設有關指標納入高質量發展績效評價，在全國率先建立34個職能部門共同參與的養老服務聯席會議制度，為推動養老服務工作高質量發展提供了完備的機制保證。二是形成系統政策支撐。制定實施江蘇省“十三五”養老服務、老齡事業兩個專項規劃，并將“十四五”養老服務發展規劃列為省級重點專項規劃，持續加強養老服務工作頂層設計。省級先后出臺涉老惠老政策文件60余件，基本涵蓋養老服務各領域各環節，形成了符合江蘇實際的政策體系。三是加強法規制度建設。先后于2011年、2015年制定《江蘇省老年人權益保障條例》和《江蘇省養老服務條例》，對老年人權益保障和養老服務工作從立法上進行引領推動。在實施過程中，根據實踐發展需要，對相關法規進行修訂完善，今年5月已對老年人權益保障條例完成修訂，全面修訂養老服務條例準備工作即將啟動。

（二）聚焦群眾關切，不斷健全老年人社會保障體系。注重強化政府“保基本”的兜底作用，通過加大省級投入，以基本養老保險、基本醫療保險、社會救助和社會福利為主體的老年人社會保障體系進一步完善，保障水平持續不斷提高，老年人生活品質得到更好保障。一是整合各項養老保障制度，不斷提高覆蓋率。大力實施全民參保計劃，截至今年5月底，全省城鄉基本養老保險覆蓋率達到98%以上。城鄉居民基礎養老金省定最低標準、企業退休人員養老金持續提高，為“老有所養”夯實了物質基礎。老年人意外傷害保險實現承保地區全覆蓋、承保老年人覆蓋率達80.6%。二是完善老年人醫療保障服務，持續提高保障水平。建立城鄉統一的居民大病醫療保險制度，為經濟困難老年人醫保個人繳費予以補貼，為65歲以上常住老年人免費建立健康檔案、免費體檢，將需要長期用藥的老年疾病列入門診特慢病按比例報銷，加快異地就醫結算平臺建設等。三是擴大兜底保障范圍，切實保障困難老年人基本生活。將符合政策規定的困難老年人納入低保、特困供養等制度化保障范圍，全省城鄉低保平均保障標準分別達到每人每月721元、720元；全省20.96萬特困供養人員中92%為老年人，城鄉保障標準分別達到每人每年20097元和12761元。

（三）堅持多措并舉，大力提升養老服務供給能力。順應群眾日益增長的養老需求，充分發揮政府和市場的雙重作用，增加多元、優質、高效、智能化的服務供給，推動養老服務由“保基本”逐漸向“高質量”轉變。一是加大對家庭養老的支持力度。引導老年人家庭進行適老化改造，政府對經濟困難的失能、失智老年人家庭進行補貼，“十三五”期間全省接受適老化改造的家庭超過8萬戶。指導南京等地方開展“家庭養老床位”試點，將養老機構的專業化服務延伸至老年人家庭，并探索開展“喘息服務”，緩解老年人家庭照護壓力。二是重點發展居家和社區養老服務。開展居家和社區養老服務創新示范工作，形成省級引導、市級規劃、區縣推動的三級居家社區養老服務改革模式，蘇州、南通等5市被評為國家級優秀試點城市。不斷完善智慧養老服務網絡體系，各縣（市、區）均建成1個以上虛擬養老院，初步形成“15分鐘養老服務圈”。蘇州在全國率先開展居家養老夜間照護服務，打造24小時全時服務鏈。三是積極引導社會參與。深化養老服務“放管服”改革，全省社會力量舉辦或經營的養老床位占全省床位總數的71.9%。實施普惠養老城企聯動專項行動，建設普惠性養老床位近1.5萬張。徐州成功入選全國第一批城企聯動普惠養老創新城市，建成運營全國首個城企聯動普惠養老項目。鼓勵支持各地通過政府和社會資本合作模式建設養老服務項目，全省共落地實施養老類PPP項目6個。四是持續深化醫養結合。實施護理型床位補貼政策，支持養老機構內設醫療機構，全省護理型養老床位達到29.32萬張，占養老機構床位總數的63.74%。支持基層醫療衛生機構與社區嵌入式養老機構、日間照料中心、居家養老服務中心建立緊密的醫養結合關系，推動醫療資源向社區和老年人家庭延伸。揚州雷塘社區入選“全國養老示范社區”，發揮了很好示范效應。

（四）全面協同發力，切實激發養老服務發展動能。一是加強養老用地規劃與供應。按照人均不少于0.2平方米的標準規劃養老服務設施用地，“十三五”期間累計劃撥養老用地1.5萬畝。全省各設區市均編制實施養老服務設施布局規劃，建立完善新建小區與配套養老服務設施同步規劃、同步建設、同步驗收、同步使用的“四同步”機制。二是加大財政金融支持力度。“十三五”期間，省級財政安排養老服務體系建設資金超過42億元，帶動市縣財政投入超過112億元。加大金融信貸支持力度，探索對養老機構發放資產抵押類貸款。三是加強養老服務人才隊伍建設。引導和整合高等院校、中等職業學校教育資源，全省共有31所高職院校和24所中職學校設置養老服務相關專業，其中徐州有5所職業院校開設養老服務專業，并且創辦淮海經濟區健康養老職業教育集團，培養養老服務類專業人才。開展養老護理員免費職業技能培訓，從2012年開展以來共有超過5萬人獲得職業技能鑒定證書。建立養老服務專業技術人員激勵制度，鼓勵引導相關專業人員從事養老服務工作。四是積極培育養老產業示范項目。按照市場化、品牌化、項目化方式，通過實施一批重大項目、培育一批服務業集聚區和創新企業，全面推動養老服務產業規模壯大、水平提升。“十三五”時期，共認定省級養老服務業綜合發展示范基地17家，省級養老服務業創新示范企業21家，先后共有1個基地、9個街道（鄉鎮）、11家企業獲得國家智慧健康養老試點示范項目。

二、主要問題

我省在養老服務方面做了大量富有成效的工作，探索了許多成功經驗和好的做法，取得了明顯成效。但對標新形勢、新任務、新要求，特別是廣大老年人的新期盼，還存在不少發展短板、困難和問題。

（一）對人口老齡化的認識尚不到位。盡管我省較早進入老齡化，且老齡化程度較高，做了不少應對人口老齡化的工作，但對人口老齡化涉及經濟、社會、政治、文化等多方面的綜合性認識不足，沒有進行全方位的頂層設計，不利于持續、系統地開展應對人口老齡化工作。一是缺乏戰略謀劃和統籌推進。一些地方黨委、政府對人口老齡化日益加深的趨勢重視不夠，沒有放到現代化建設全局中進行謀劃布局，導致應對人口老齡化、推進養老服務工作統籌性不強，依舊是少數部門在單打獨斗、各自為戰，尚未形成齊抓共管的工作合力。二是養老服務針對性、精準化理念有待加強。受傳統念影響，大多認為養老服務主要是衣食起居類照護服務，對不同年齡段、不同人群的服務供給缺少針對性。針對低齡健康老人，老年教育、老齡人力資源開發等方面基本上是制度空白；針對帶病老人，居家醫療服務和社會照料服務有待加強；針對失能失智老人，長期照護保障制度亟待完善。三是老齡工作體制、機制尚不夠健全。省市縣盡管都建立了聯席會議制度，但有些地方尚未真正發揮應有作用。我省老齡工作機構從民政部門調整到衛生健康部門后，牽頭協調老齡工作有較大難度，尤其是市縣兩級很少保留獨立的老齡工作機構，工作力量大大削弱，職能工作無法正常開展，作用難以發揮。

（二）養老服務供給不平衡不充分。當前，我省經濟社會發展快，人口老齡化程度高，日益增長的多元多樣養老服務需求與供給不平衡不充分是養老服務的主要矛盾。從城鄉看，農村常住人口老齡化比例高于城市地區，專業服務組織不足、機構服務質量不高、專業養老人才短缺等問題更為突出；從地域看，蘇中、蘇北人口老齡化進程不斷加快，但在養老服務體系建設上與蘇南仍有一定差距，養老服務發展水平與快速增長的老年人口規模不相適應。具體來說，一是居家養老基礎性作用發揮不夠。針對家庭養老的制度性支持政策還不完善，部分專業化服務主體對家庭的延伸服務尚不充分，輻射帶動作用不夠明顯。二是社區養老服務支撐能力有待提高。一些社區居家養老服務僅能滿足簡單家政服務，專業化能力素養不高，不能滿足失能失智、空巢獨居老年人的照護需求。三是機構床位供給存在結構性矛盾。普惠型養老機構床位供不應求、“一床難求”，市場化、收費高的養老機構床位相對來說供大于求、空置過剩。四是智慧養老服務平臺建設不夠規范。缺少統籌謀劃、統一布局，多頭建設、重復建設，信息互通共享不夠，難以更好發揮作用。

（三）養老服務人才供給不足。全省大約有64.2萬失能失智老年人，69.7萬半失能失智老年人，專業的醫療護理和照護服務，需要各類養老護理人員33萬人，目前只有6萬多人，存在非常大的缺口。一是養老機構普遍缺乏有資質、高水平的專業醫護人員。養老院在發展前景、從業人員身份及福利待遇方面較醫療機構有較大差距，專業醫師和護士普遍選擇醫療機構就業。二是現有服務人員綜合素質亟需提升。大多數養老機構護工來自社會招聘，年齡結構不合理，多為退休人員、下崗職工和農村務工人員，專業能力較弱、服務水平較低。三是基層醫療衛生機構服務能力不足。城鎮社區衛生服務中心醫護人員普遍比較少，服務能力和水平相對偏低，無法適應失能等行動困難的居家老人對入戶醫療服務的需求。

（四）醫養融合發展依然存在制約。長期以來，醫養分設、各管一塊，體制機制瓶頸障礙明顯，政策融合、資源整合不夠，部門間溝通不暢，一定程度上影響了醫養融合。一是醫養結合的配套補償機制和激勵機制不夠健全。醫療機構參與養老服務的積極性未能充分調動，送醫到養老機構或者進入家庭的服務不夠，入住養老機構和居家養老的老年人對醫療的迫切需求不能得到滿足。二是養老機構配置醫療資源面臨不少困難。部分養老機構雖對內設醫療機構有很高的積極性，但由于條件有限，難以達到國家相關標準，不能提供較為全面的醫療服務。三是部門之間協同監管有待加強。在推進醫養結合過程中，缺乏統一的指揮協調和糾紛化解機制，不同部門之間橫向溝通不夠充分，出現多頭監管或監管盲區的情況。

（五）社會力量參與深度不夠。在滿足多層次、多樣化的養老服務需求方面，尚需更多地發揮社會力量的作用；激發養老服務市場活力方面的政策，仍需進一步落實到位。一是民辦養老機構運營困難。政府對不同主體興辦養老機構的政策扶持力度不同，尤其是對民辦養老機構的扶持不夠，導致民辦養老機構往往由于投入過高，資金平衡困難，甚至難以為繼。二是養老服務領域融資難問題依然存在。對于整體養老產業金融的專項政策仍是空白，尤其是對新興養老細分產業，特別是老年文娛、智慧養老、養老用品等方面金融支持工具單一，此類企業仍面臨融資難、融資貴的發展難題。三是養老產業發展存在短板弱項。養老產業總體處于起步階段，老齡產品研發相對滯后，品牌化、規模化的養老龍頭企業數量偏少，產業內容和運營模式較為傳統單一，與其他關聯行業的融合度有待提升。

三、對策建議

“十四五”時期是我省應對人口老齡化、加快推進多層次養老服務體系建設的關鍵期，我們要堅持以習近平總書記關于養老服務工作的一系列重要論述為指引，堅持問題導向和需求導向相結合，強化頂層設計，推動體制機制改革，加快補齊短板弱項，著力構建政府保障基本、社會增加供給、市場提升層次的養老服務業發展新格局，推動養老事業多元化、多樣化發展，讓全體老年人享受高品質晚年生活。

（一）進一步加強老齡化社會宏觀戰略研究和謀劃。未來較長一段時間，人口老齡化程度不斷加深將是基本國情、省情。積極主動應對這一趨勢，關系到代際和諧與社會活力，關系到江蘇的長遠發展。一要從戰略的高度謀劃養老服務工作。正視老齡化對我省現代化建設全面而深遠的影響，加強全省人口發展和老齡化形勢分析監測，以戰略思維系統謀劃養老事業與養老產業，未雨綢繆、積極探索，力爭實現經濟發展和人口發展協調促進，走出一條與江蘇高質量發展相適應的養老服務新路子。二要從全生命周期角度謀劃老年教育。將老年教育納入終身教育體系，推動出臺終身教育、老年教育方面的法規制度，適時就老年教育等工作作出決議、決定，鼓勵社會力量參與興辦老年教育，創造條件讓廣大老年人老有所學、老有所樂，積極跟上時代步伐，過上高品質、有尊嚴的生活。三要從經濟社會發展重要力量的維度謀劃老齡人力資源開發。針對新的技術發展和就業模式變化，積極研究出臺推動老年人參與社會再工作的政策措施和行動計劃，通過理念引領、政策支持和系統化的制度安排，使“老有所為”落到實處。四要從社會倫理和文明的層面謀劃老齡社會文化建設。充分認識老齡化社會是一個有別于“年輕社會”的全新社會形態，采取多種形式、利用多種渠道，積極推動人口老齡化國情教育，把孝老敬老養老納入社會主義精神文明建設，倡導全社會關愛老年人，逐步形成適應老齡化社會特點的道德倫理和社會文明。

（二）進一步建立健全養老服務體制機制。一要理順養老服務工作領導體制。建議將省市縣聯席會議制度升格為領導小組，強化組織領導，加大統籌協調力度，進一步明晰相關部門在養老服務工作中的職責，充分激發各方面的積極性，合力推動江蘇養老事業發展。二要完善老齡事業法規制度和公共政策體系。加快《江蘇省養老服務條例》等相關法規修改進程，建立健全綜合監管制度，制定相關地方標準，補充制定一些配套政策制度，不斷加大制度供給，為養老領域治理體系和治理能力現代化提供制度保障。三要完善長期照護保障機制。建立健全老年人社會保險和福利及救助相銜接的長期照護保障制度，提高老年人長期護理支付能力。穩妥推進長期護理保險試點工作，完善保費籌集、評價評估、支付標準、監督管理等政策制度，適時擴大試點范圍。

（三）進一步提升養老服務能力與水平。在新階段，廣大老年人群的美好生活需要日益增長，決定了對養老服務需求由“有沒有”向“好不好”轉變。今后一個時期，不但要在探索示范上下功夫，更要在普惠優質上綜合發力。一要堅持優先發展居家養老服務。立足于機構支撐社區、社區支撐居家的定位，大力推動居家養老服務網點和智慧養老服務平臺建設，強化社區公共服務設施的養老服務功能，重點是加快建設社區衛生服務體系，把老年醫療保健納入社區衛生工作重點，為老年人提供安全、有效、便捷、經濟的衛生健康服務。二要統籌整合、科學配置各類養老資源。監管、規范各類養老機構的運行，政府要著眼普惠性，多舉辦價格適中、基本服務優質的示范性養老院、護理院，堅持發揮好兜底作用，為“三無”老人和經濟困難老人服務，高端、個性化養老需求由社會資本和市場解決。三要重視改進農村養老工作。結合實施鄉村振興戰略，加大對農村養老事業的投入，推動農村養老服務設施均衡布局，發揮鄉鎮衛生院、敬老院等機構的作用，切實保障好農村老人尤其是高齡、失能失智、計劃生育特殊困難老人的基本生活。四要持續深化醫養合作。鼓勵有條件的大中型醫療機構開放老年專科或老年病門診，積極為老年人提供志愿服務，建立能夠提供老年病防治、老年康復有和臨終關懷等服務的醫療衛生服務機構。五要建立老年健康服務體系。加強頂層設計，實施分類服務，特別是加強對失能失智老年人等重點人群、重點疾病的預防控制，提高老年人的健康水平。六要不斷推進養老服務智能化發展。堅持“科技+養老服務”的理念，加快建立統一的養老服務數據信息共享平臺，推動互聯網與養老服務深度融合，為老年人提供更加便捷的養老服務。

（四）進一步建強養老服務人才隊伍。包括管理人才、醫護人員、護理員在內的各類人才是發展養老服務的重要基礎和支撐，要花大力氣改變養老服務人員中普遍存在的強度高地位低、流動高薪酬低、年齡高技能低“三高三低”現象。一要建立健全養老服務人員培養培訓體系。將養老服務人員培養納入現代職業教育體系規劃，支持高校和職業學校設置養老服務相關專業，鼓勵學生選擇養老服務專業，從源頭上加大具有專業能力素養的人才供給。加大在業培訓力度，強化養老服務人員實際操作技能訓練和綜合能力素質培養，提升服務人員技能水平。二要提升養老機構工作人員待遇水平。完善激勵機制，改善職業待遇，鼓勵醫護人員到養老機構執業，確保養老機構的醫務人員與醫療衛生機構的醫務人員享有同等的職稱評定、專業技術人員繼續教育等待遇。建立養老服務專業人員薪酬體系，促進養老服務從業人員勞動報酬合理增長。三要建立養老服務褒揚機制。積極提升養老服務人員的社會認知度，設立全省養老服務工作先進集體和先進個人評比達標表彰項目。開展養老服務人員關愛活動，加強對養老服務人員先進事跡與奉獻精神的社會宣傳，讓養老服務人員的勞動創造和社會價值在全社會得到尊重。四要發展助老志愿服務組織。扶持和發展各類養老服務志愿組織，倡導低齡健康老年人幫扶高齡、殘疾等老年人。探索建立志愿服務積分、“時間銀行”等制度，支持鼓勵國家機關、部隊、企事業單位人員、大中專院校學生等參與養老服務志愿活動。

（五）進一步推動老年友好型社會建設。世衛組織將“老年友好”分為交通、住房、戶外空間與建筑、交流與信息、尊重與社會包容等8個方面。國家積極應對人口老齡化中長期規劃提出，2035年總體建成老年友好型社會。在實踐中，要硬件和軟件并重的思路來謀劃推進。一要加大適老化改造力度。推進主要道路、公園、公共建筑、老舊小區增設電梯、扶手、坡道等適老化公共設施，積極開展家庭適老化改造，為老年人創造宜居生活環境。二要大力化解“數字鴻溝”。聚焦老年人出行、就醫等高頻場景，推進運用智能技術普及培訓。對于取消傳統服務方式后對老年人造成不便的服務領域，優化方式、特殊對待，確保老年人同步享受數字化便利，努力構建老年人信息無障礙社會。三要落實老年人照顧服務政策。擴大面向老年人的服務供給，提供老年人維權法律服務、援助與司法救助，針對性開展老年人精神衛生及心理健康等專項活動，努力營造全社會關愛老年人和維護老年人權益的氛圍。

（六）進一步促進養老產業發展。隨著壽命的延長和生活品質的提升，老年人是具有巨大消費能力的群體，積極轉化老齡風險為“長壽紅利”，拓展銀發消費，發展銀發經濟，對擴大內需、構建雙循環格局具有積極意義。一要圍繞老年人的衣、食、住、行、醫等需要，支持企業利用新技術、新工藝、新材料開發為老年人服務的助餐、助行、助浴、康復等輔助產品器具，為老年人提供多樣化的生活、康復服務。二要推動養老服務產業與健康、養生、旅游、文化、互聯網等產業跨界融合發展，推動銀發經濟新產業、新業態、新模式。三要抓住我省產業轉型升級的重要窗口期，采取各種政策措施，鼓勵社會資本進入養老產業，支持探索多種養老服務經營模式，努力成為養老產業大省、強省。