省人大常委會教科文衛委員會

　　為配合省人大常委會聽取和審議省政府關于大運河文化帶規劃建設情況的報告，今年上半年，我們組織各設區市人大和省有關部門單位開展專題調研，共收集各地各部門調研報告27篇。近期，又組織部分省人大常委會委員、省人大代表赴大運河沿線設區市及部分縣（市、區）實地調研座談，廣泛聽取各方面的意見建議。現將調研情況報告如下：

　　近年來，我省認真貫徹落實習近平總書記重要指示批示精神，圍繞大運河文化帶建設走在全國前列的目標要求，扎實推進大運河文化帶規劃建設，取得了顯著成效。

　　（一）加強組織領導，上下聯動開新局。省委省政府高度重視大運河文化帶建設，主要領導親自謀劃、親自推動。省委婁勤儉書記3次專題部署、6次考察調研、20多次指示批示。去年5月，我省成立了高規格的大運河文化帶建設工作領導小組，婁勤儉書記擔任組長、吳政隆省長擔任第一副組長，三位省領導擔任副組長。婁書記在領導小組第一次會議上，對大運河文化帶建設作出全面部署，提出了文化遺存保護、文化價值弘揚、生態保護修復和沿線環境建設四個走在前列，打造成為先導段、示范段、樣板段的目標要求。吳政隆省長4次召開專項會議、10多次作出指示批示，親自擔任大運河文化旅游發展基金會會長。大運河沿線11個設區市都按照省里的組織架構，成立了黨委主要領導擔任組長，政府主要領導擔任第一副組長的大運河文化帶建設工作領導小組及其辦公室，召開工作會議，作出部署安排，形成了上下聯動、協同推進的工作局面。

　　（二）加強頂層設計，規劃編制全面展開。貫徹落實中辦國辦《大運河文化保護傳承利用規劃綱要》精神，我省組織編制了《大運河江蘇段文化保護傳承利用規劃》《大運河國家文化公園江蘇段建設規劃》兩個總體規劃，圍繞文化遺產保護、文化價值弘揚、河道水系治理、現代航運發展、生態環境建設、文旅融合發展等著手編制6個省級專項規劃，推動沿線11個設區市按照“兩規合一”的要求著手編制實施規劃。按照省委主要領導“關鍵是規劃成具體的實施項目”的要求，我省安排了文化遺產保護等9大類200余個重點項目，其中，作為龍頭項目的中國大運河博物館已于5月份在揚州運河三灣風景區奠基。

　　（三）加強遺產保護，運河風貌得到提升。省文化和旅游廳、文物局完成了2018年度世界文化遺產監測報告，開展了無錫清名橋及沿河建筑等運河世界文化遺產及重點文物保護修繕和環境整治工程，完成了淮安碼頭鎮國家農業科技園等20個建設項目的報批工作。省住建廳推動運河沿線6個鎮村入選新一批中國歷史文化名鎮名村。省水利廳推行大運河河長制、湖長制、斷面長制“三長一體”同步實施機制，扎實開展“三亂”專項整治行動，新創建3個國家級水利風景區、9個省級水利風景區和一批水美鄉村。省生態環境廳、自然資源廳等部門扎實推進江淮生態大走廊、南水北調清水走廊尾水導流利用工程等重大項目建設。常州市完成了青果巷歷史文化街區保護修繕并對公眾開放。淮安市拆除非法碼頭114座，規范提升碼頭26座，拆除非法浮吊船作業點161處；沿線8公里生態型護坡建設受到水利部表彰。蘇州市牽頭周莊、同里、烏鎮、西塘等14個江南運河古鎮申遺，出臺了《蘇州市江南水鄉古鎮保護辦法》。

　　（四）加強文化傳承，品牌活動亮點紛呈。去年10月，世界運河歷史文化城市合作組織等在揚州舉辦了2018世界運河城市論壇。今年5月，省委宣傳部、省文化和旅游廳、省文聯、揚州市人民政府聯合舉辦了首屆大運河文化旅游博覽會，大運河沿線8省市40余個城市參展，世界31個國家和地區運河城市以及3個國際組織參加，吸引近14萬人次現場觀摩。省文化和旅游廳、省國畫院牽頭創作《中華民族的血脈——中國大運河史詩圖卷》百米長卷并舉辦中期成果展覽。今年6月，省委宣傳部和省交通運輸廳、水利廳、文化和旅游廳、文物局在鎮江諫壁船閘管理所揭曉了40個江蘇最美運河地標。大運河文化帶研究院召開了大運河文化帶建設學術研討會，省社科聯召開了中華文明與大運河文化帶建設座談會，推出一批重點理論文章和研究成果。省新聞單位推出了“行走運河11城”“行走世界運河城市”全媒體行動等運河主題采訪宣傳活動。蘇州市承辦了“大運河國家文化公園（江蘇段）國際設計工作坊”活動。無錫市承辦了首屆江南文脈論壇。常州市承辦了國家文物局2018大運河文化遺產保護傳承利用培訓班和2019年國家發改委《規劃綱要》培訓班。淮安市連續兩年舉辦了中國（淮安）大運河文化帶城市非遺展。

　　（五）加強合理利用，融合發展初見成效。2018年，大運河江蘇段貨運量約4.8億噸，約占京杭運河全線貨運量的80%，占江蘇內河航道貨運量的62%。位于揚州的施橋船閘今年單日船舶通過量超百萬達96次，7月3日單日船舶通過量達112.3萬噸，刷新全國內河船閘單日通過量最高紀錄。淮安港去年集裝箱吞吐量20.2萬標箱，成為全省乃至全國內河集裝箱發展亮點。運河沿線新增溧陽曹山、無錫鴻山兩家省級旅游度假區，無錫陽羨旅游度假區升級為國家級旅游度假區，蘇州市黎里古鎮、淮安市金湖水上森林、揚州運河三灣風景區新增為4A級旅游景區。目前，全省大運河文化帶區域休閑觀光農業園區景點達7500余個，年接待游客量達1.3億人次，綜合經營收入超過355億。徐州邳州市將新華書店建設南路店打造成為全國首家大運河文化主題書店，被評為全國全省最美書店。 

　　我省大運河文化帶規劃建設不少工作已走在全國前列，但對照中辦國辦《大運河文化保護傳承利用規劃綱要》，對照打造成為全國大運河文化帶先導段、示范段、樣板段的目標要求，我省大運河文化帶規劃建設中還存在不少困難和問題。

　　（一）統籌推進的體制機制尚未健全，囿于常規例行工作的格局亟待改變。省市兩級都成立了大運河文化帶建設工作領導小組及其辦公室，上下聯動的體制機制得到加強，但政府在大運河文化帶建設中的實施主體責任還不夠清晰。大運河文化帶建設涉及十多個部門，部門之間權責交叉、多頭管理的老大難問題尚未破解，囿于常規工作、例行工作、各自為政的現象十分突出，亟需進一步明確大運河文化帶建設中政府綜合管理部門、專項工作主管部門和相關部門單位的責任，建立起常態管理、綜合治理、舉報受理、聯合執法等工作會商協調機制。大運河文化帶建設省內涉及十多個設區市，亟需加強運河沿線城市的協同創新、聯動發展；省外涉及浙江、安徽、山東、河南等多個省份，亟需建立完善跨省界水域聯巡聯防聯治協調機制，開展多層次交流合作。京杭運河江蘇段北部的湖西航道，涉及蘇、魯兩省區域，同步建設難以開展，湖西航道二期工程29公里仍未達到規劃標準。京杭運河蘇南段的蘇浙交界段航道，同樣遲遲無法同步實施整治提升。省大運河文化帶建設工作領導小組已經設立了文化、生態、旅游三個專項工作組，分別由相關部門牽頭開展工作，但從實際情況看作用尚未有效發揮。 

　　（二）依法推進文化遺產保護的共識尚未形成，綜合執法機制和執法能力建設亟待加強。一是文物底數不清的問題尚未得到真正解決。除列入世界文化遺產的點段以外，大運河沿線的文物普查工作還不夠全面徹底，地下文物埋藏區考古調查、勘探工作尚無明確的計劃安排。二是文物保護管控范圍尚未真正落地。對照《保護世界文化和自然遺產公約》和有關法律法規要求，我省作為全國重點文物保護單位的大運河遺產和關聯資源的保護范圍、建設控制地帶的劃線尚未落地。三是大運河遺產監管平臺和監測預警機制建設滯后。國家文物局出資2000萬、省財政出資600萬在揚州建設的大運河遺產監測預警平臺，由于建設時間較早，不具備自動采集數據能力，統計數據主要依靠各地上報，目前平臺沒有正常運轉。四是有法不依、執法不嚴、查處不力的問題比較突出。大運河江南運河蘇州段保護區劃內堤防加固工程項目（全長約82公里）、山塘歷史文化街區保護區劃內實施新民橋——彩云橋段風貌整治項目未按規定報國家文物部門核準就先行開工。蘇州盛澤川氣東送工程項目未經國家文物部門批準就建在大運河世界文化遺產點段的堤岸上，從吳江直到昆山，存在安全隱患。淮安鉛蓄電池環境污染案發生在大運河世界文化遺產點段的碼頭鎮，沒有依法追究所在地村鎮和有關部門負責人的責任。五是文物保護專業機構和隊伍建設不夠健全。全省文物事業機構共426個，從業人員約7805人，其中承擔不可移動文物保護管理的專業機構和從業人員僅分別為50個和456人，且集中于省級和個別設區市，大部分設區市還沒有由文物保護所、考古所、博物館組成的文物保護專業體系。有的縣（市、區）甚至沒有專職文物行政干部，長期依靠兼職或借調人員承擔文物行政管理和專業管理工作。

　　（三）大運河文化研究闡釋和價值弘揚相對滯后，加快提升文化引領力已成迫切需要。《大運河文化保護傳承利用規劃綱要》是我國第一部以文化引領為主導的區域發展規劃，標志著大運河文化帶建設進入了以文化為引領、統籌推進經濟社會發展的新階段，也對增強文化引領力提出了更高的要求。當前，大運河文化研究闡釋和價值弘揚取得了階段性進展，但總體上看，大運河文化研究工作滯后，深入發掘、全面闡釋和價值弘揚還沒有擺上基礎性、戰略性的重要位置，現有研究成果還不足以支撐應有的文化引領力，具體表現為以下幾個方面：一是規劃編制上，在調研座談中不少專家認為，省及部分設區市的規劃編制中引用國家規劃綱要的表述較多，對江蘇文脈梳理不夠系統，體現江蘇大運河地域文化的特色不夠鮮明。許多設區市規劃中匯集的建設項目普遍超過一兩百項，但真正能在全國大運河文化帶建設中獨樹一幟，成為時代經典、傳世之作的重大標志性項目明顯缺失。大運河文化展陳設施建設簡單重復、同質競爭和過度商業化的問題比較突出，特別是一些運河博物館里無運河文物的問題要引起重視。二是大運河沿線水上岸邊建設項目尚未建立健全包括功能、文保、環保、審美等內容的文化影響評價制度，不利于引導人們以文化的眼光打造兩岸風光，將大運河文化元素融入水利、交通、城鄉建設等項目。被列為大運河世界文化遺產、始建于唐代的蘇州寶帶橋是我國現存古代橋梁中最長的一座多孔石橋，素有“蘇州第一橋”美稱，但對面平行的斜港大橋體量、高度、造型等都與寶帶橋風韻嚴重不協調，寶帶橋邊的兩座航標形狀、色彩與寶帶橋風格反差強烈，寶帶橋不遠處還新建了一座民間俗稱的“8字橋”，寓意為“發”，有將大運河文化庸俗化之嫌。三是省及各設區市普遍未能梳理出文脈貫通、串珠成鏈、辨識度高、吸引力強的大運河精品旅游線路，已成為規劃建設中的突出短板。四是全國大運河擬打造六大文化高地，其中三個在江蘇，優勢明顯、責任重大，但我省尚未將大運河文化研究完全納入江蘇文脈整理與研究工程，尚未擺上社科規劃、地方志、檔案工作的重要議事日程，如何打造楚漢（中原）、淮揚、江南（吳越）文化高地，尚缺乏系統的計劃安排和有力的文化政策支持。

　　（四）大運河江蘇段水污染防治任重道遠，特別是蘇南運河的污染問題尚需認真研究解決。國家規劃綱要提出要把大運河打造成璀璨文化帶、綠色生態帶、繽紛旅游帶，我省提出要把大運河江蘇段打造成高品位的文化長廊、高顏值的生態長廊、高水平的旅游長廊，但是這一切都必須建立在水清水美之上。當前，我省大運河水污染治理存在的主要問題：一是蘇南運河問題。蘇南運河主要穿過鎮江、常州、無錫和蘇州四個城市，鎮江段得益于長江水沖刷而水質較好，常州段上游來水為III類水，但僅僅經過25公里市區后，流向下游時就變成了Ⅴ類水，無錫段、蘇州段水質常年以Ⅴ類水為主，有時甚至出現劣Ⅴ類水。蘇州段工業企業排污口就有24個，城鎮污水廠排污口有13個。蘇南運河已成為蘇南地區主要排污通道。二是江北運河問題。江北運河沿岸地區化工、造紙、金屬加工等傳統重污染行業占較大比重，部分企業內部沒有廢水處理設施或設施不符合要求，工業廢水尚未實現全部集中處理，工業污染物偷排入河問題尚未根除。三是船舶污染問題。船舶污染物收集和處理設施還不健全，船舶生活污水和生活垃圾的收集處理未納入城市環衛系統，船舶污染物收集、轉運和處理機制不完善，化學品船舶運輸和碼頭貯存區已成為重要的突發污染風險源。四是污水處理能力問題。運河沿線地區截污管網尚不完善，城市污水處理能力不足，鄉鎮污水管網建設滯后。江北運河部分點源仍未納入尾水導流工程，污水處理廠與河道間接相連，汛期時洪水下泄嚴重威脅南水北調水質安全。

　　（五）大運河沿線生態保護修復欠賬較多，建設高顏值的綠色生態長廊還需下更大的功夫。一是在貫徹大運河生態管控空間要求上思想還不夠統一。國家規劃綱要中提出了兩條生態管控線，即除城市建成區（含建制鎮）外，大運河主河道兩岸各一千米范圍內為優化濱河生態空間，大運河主河道兩岸各兩千米范圍內為核心監控區。在調研中，許多地方部門認為要求過高，有畏難情緒。還有的提出今后所有的劃線都要由國土空間規劃來確定，對落實國家規劃綱要提出的生態管控要求存在觀望心態。二是河道護坡不生態不美觀已成為十分突出的問題。大運河江蘇段幾乎所有城區河段，特別是整個蘇南運河河段普遍沒有應用生態型護坡。為了拓寬道路而擠占河道護坡，導致護坡直上直下的問題比較突出。單純強調防洪安全，導致河道護坡砌石擋墻過多過高，損害了原生風貌。這種現狀，距離實現水與岸、河道與建筑、功能設施與文化景觀協調之美、整體之美的要求差距很大。三是生態系統功能尚未明顯改善。部分地區天然水系遭到破壞，湖泊河網調蓄能力下降，自然濕地面積減少。運河沿線野生動植物生存環境遭到破壞，生物多樣性面臨威脅。運河沿線森林資源質量不高，分布不均，林種林相單一，林分結構不夠合理。四是沿線環境整治成效不夠明顯，距離走在全國前列的要求尚有較大差距。集約利用岸線資源的自覺性還不夠高，關停沿線違規小散亂碼頭、依法清退非法占用河湖項目的力度還不夠大。農村道路、供排水、垃圾和污水處理等公用設施建設嚴重滯后，更缺乏長效管護制度。調研中發現，運河沿線有些地方河道岸邊垃圾隨處可見。

　　（六）共建共享氛圍還不夠濃厚，社會各界投身大運河文化帶建設的主動精神和創造熱情尚未得到充分調動。一是有些地方的大運河文化帶建設還停留在規劃上會議上，站位也不夠高，為江蘇走在全國前列爭做貢獻的擔當精神還不夠強。二是有些條線尚未樹立以文化為引領的新理念，有的工作原來怎么干還怎么干，即使有些直接相關的既定項目，也沒有因大運河文化帶建設而作出相應調整。調研中發現，大運河蘇州段保護區劃內堤防加固工程仍然以防洪為主，約82公里在建擬建的直上直下式擋墻護坡對世界文化遺產的原生風貌造成直接損害。揚州六圩運河入江口改造工程文化含量不高，未能充分體現國家規劃綱要對發揮鎮江、揚州連通運河長江重要支點作用的要求。三是民間資本、社會力量參與度不高。調研中發現，各地規劃項目很多，投入預算很大，但主要依靠政府投入，市場化社會化運作能力不強。對民間資本吸引力最大的還是房地產項目，一些房地產開發公司聞風而動。比如泰州鳳城河（古鹽運河）房地產項目將40米寬的河道占用了26米，違規部分現已被強制拆除。華僑城集團有限公司投資300億在無錫清名橋、伯瀆橋周邊打造水上主題樂園等項目，尚需作出對世界文化遺產文化影響的評估，并按規定上報國家文物局核準。

　　（一）加強組織實施，明確政府實施主體責任。要在繼續發揮省大運河文化帶建設工作領導小組及其辦公室引領作用的前提下，進一步明確政府實施主體責任。建議省政府明確大運河文化帶建設綜合管理部門、專項工作主管部門和相關部門單位的責任，建立常態管理、綜合治理、舉報受理、聯合執法等工作會商協調機制，健全重大決策公眾聽證、專家咨詢制度。設區市政府要學習借鑒省內外經驗做法，盡快明確綜合管理部門，落實開發運營實體，整合力量抓好規劃項目落實。

　　（二）加快綜合性平臺建設，提升監測管理和宣傳展示水平。建議省政府建立省級大運河遺產監測管理中心及沿線分中心。省文物部門會同有關部門共建共享統一的全省大運河遺產監管平臺，完善監測預警機制、文化遺產巡查督辦機制和社會監督機制。省有關部門要加快數字化、可視化的江蘇大運河文化官方網站和數字云平臺建設，對文物和文化資源實體進行全景展示，對歷史名人、傳統文化、詩詞歌賦、典籍文獻等關聯信息進行全面展示。

　　（三）加大依法推進力度，為大運河文化帶建設提供法治保障。建議省政府盡快制定大運河保護辦法，整合各類執法資源，強化執法力量建設，建立健全大運河文化帶建設聯合執法、綜合執法機制，依法及時查處各類違法行為。省有關部門要認真參與《江蘇省人民代表大會常務委員會關于促進大運河文化帶建設的決定》立法工作，為在全國率先出臺促進大運河文化帶建設的地方性法規作出積極貢獻。