物業管理涉及千家萬戶，關系百姓福祉，既是重要的民生工作，也是城市管理的重要組成部分。根據今年監督工作安排，省人大常委會在全省上下聯動開展《江蘇省物業管理條例》（以下簡稱條例）執法檢查。4月下旬，省人大常委會執法檢查組在南京召開動員部署會，聽取省政府及住建、公安、民政、市場監管、自然資源、人防等部門關于條例貫徹實施情況匯報，對執法檢查作出部署。5月起，執法檢查組先后赴南京、徐州、淮安等地，通過召開部門、物業企業、業主代表座談會，隨機抽查小區物業管理情況，現場聽取居民意見等方式進行實地檢查；委托鹽城、連云港兩市人大對本地貫徹實施條例情況進行執法檢查；通過省人大民意征集專職機構公開征求社會意見，委托社會調查機構收集各方意見，共計14832人次參與，收集意見建議23620條。現將本次執法檢查情況報告如下。
一、條例貫徹實施的主要成效
省政府十分重視物業管理工作，將加強物業服務作為保障改善民生、創新基層治理的重要舉措，完善物業管理工作體制機制，規范市場主體行為，積極推動物業服務行業健康有序發展。
（一）不斷健全物業管理法規制度體系。條例頒布后，省政府辦公廳于2017年出臺《關于提升社區物業服務水平促進現代物業服務業發展的指導意見》，明確15項具體措施，推動解決服務不規范、自治程度不高等物業管理中存在的突出問題。省相關部門和單位相繼出臺《關于以黨建引領全面提升物業管理服務水平的指導意見》《關于建立健全物業糾紛多元化解機制的指導意見》《關于推進城鎮老舊小區物業管理全覆蓋的指導意見》等政策文件，不斷健全配套制度，推動條例的全面貫徹實施。全省11個設區市先后制定市級物業管理條例，鹽城市物業管理條例將于今年10月份出臺，連云港市物業管理立法正在積極推進之中。各設區市還依據省、市物業管理法規原則要求，結合本地實際制定一系列針對性強的配套管理制度，推動條例精神落實落細。如南京市在建立維修資金應急使用制度、建設物業管理公共服務信息化平臺、設立住宅物業保修金和首次業主大會籌備經費等方面創新做法、建章立制，形成了以省市條例為核心的“1+24”市級規章制度體系。
（二）切實加強物業服務行業監管。推進行業全程監管。推動建立屬地為主、部門聯動的行政監管機制，不定期開展物業服務行為專項檢查。南京等地探索制定物業服務標準，形成業內標準導向；淮安等地開展金牌物業評比，實行典型示范引領；鎮江等地建設物業誠信系統平臺，全省12個設區市出臺有關信用管理制度，加強物業服務的事中事后監管，督促物業企業守法誠信經營。加強小區執法監管。針對小區執法熱點、難點，積極推動“執法進小區”系列執法活動。鹽城市結合文明城市創建，先后開展小區“僵尸車”“養犬”“違章建筑”“打開生命通道”和“揚塵治理”等專項整治行動，取得良好效果。健全物業糾紛處理機制。省住建廳會同省高院、公安廳和司法廳等部門聯合出臺《關于建立健全物業糾紛多元化解機制的指導意見》，細化屬地行政主管部門、自治組織與相關職能部門的各方職責，完善人民調解、行政調解和司法調解等多渠道的銜接機制，初步構建全省多元化物業糾紛化解工作體系。
（三）著力推動物業服務行業發展壯大。注重規劃引領。省住建廳組織編制《江蘇省“十四五”物業服務發展規劃》，明確“十四五”時期全省物業服務行業的發展目標、主要任務、保障措施等，為物業服務行業的高質量發展提供了清晰可行的時間表、路線圖。目前全省物業企業已經超過1萬家，物業服務面積28.8億平方米，年度企業主營業務收入488億元，分別比上一次執法檢查（2016年）時增長42.8%、74.5%、85%，物業行業已經成為我省服務業發展的重要組成部分。打造品牌企業。通過推動企業加盟、兼并重組等方式整合市場資源，落實物業企業享受國家和省有關現代服務業規定的稅收優惠政策等措施，支持物業企業發展壯大。“十三五”末，全省營業收入超億元的物業企業達45家，物業龍頭企業前50強總資產達139億元，蘇州東吳、江蘇銀河、南京銀城等營業收入已跨過10億元門檻；全省物業上市企業近10家，其中常州新城悅服務入圍2020年全國物業上市企業前十強。推進智慧管理。全省物業行業特別是規模化、品牌化企業，依托移動互聯網及物聯網技術的融合平臺，大力推進數字安防、智慧門禁、智能停車、設備設施遠程監控、在線報修繳費等新技術手段在物業管理中運用，全省物業服務智能化水平明顯提升。
（四）積極引導物業服務融入基層社會治理。建立黨建引領物業管理新機制。在黨委組織部門支持下，住建部門積極推動成立市、區兩級行業黨委，在符合條件的物業企業和業主委員會設立黨組織，建立黨建引領下的居民委員會、業主（物管）委員會和物業企業協商運行機制，成為基層治理的重要組成部分。淮安市深入開展“紅色物業示范點”“紅色先鋒管家”創建活動，探索社區治理新體系，積極打造共建、共管、共享、共治的長效管理機制。推行物業管理委員會制度。我省創設的物業管理委員會制度，解決了部分難以成立業主大會、業主委員會的小區的物業管理難題，對無法有效開展自治的物業小區提供了必要的自治活動保障，將業主自治活動嵌入基層社會治理。推動物業企業積極參與社區治理。各地指導物業企業發揮自身優勢，配合基層組織做好疫情防控、垃圾分類、文明城市創建、網格化治理等專項活動。在參與社會公共服務的同時，提升了物業服務的滿意度。
（五）有序推進老舊小區物業服務兜底覆蓋。省政府把老舊小區改造與擴大物業管理覆蓋面有機結合起來，連續五年將老舊小區改造列入民生實事工程，出臺《關于推進老舊小區改造項目物業服務全覆蓋指導意見》，因地制宜采取政府托底、國企進駐、業主自治、物業共享、引入市場化專業服務企業等模式，為改造后的老舊小區提供兜底物業服務。“十三五”期間，全省累計改造2000年底前建成的老舊小區5000多個，物業服務惠及近500萬居民。無錫市用1年時間，對市區494個無物業管理老舊小區實現物業服務全覆蓋。
二、條例貫徹實施中存在的問題和不足
雖然我省物業條例實施取得了顯著成效，但檢查發現，與廣大人民群眾追求宜居幸福生活的熱切期盼和條例要求相比，物業管理和服務領域還存在不少問題和不足，需要進一步改進和加強。
（一）相關主體職責履行不到位。一是基層組織屬地管理責任不夠落實。條例第3條規定的街道辦事處（鄉鎮人民政府）負有對物業管理工作的指導、協助和監督職責，第27條規定的街道辦事處（鄉鎮人民政府）和物業管理部門對成立業主大會的指導職責，第30條規定的建立聯席會議制度的要求，在一些地方沒有得到有效落實。有的沒有建立聯席會議，或者牽頭單位不履職導致聯席會議制度形同虛設，物業管理中的矛盾糾紛不能得到及時化解。二是行業監管職責不夠落實。條例第4條規定了相關部門的職責范圍，第69條明確要求相關執法部門進小區。但各地普遍反映，不少職能部門沒有將執法職能延伸至小區，對物業管理行為缺乏有效監管，未能形成齊抓共管的工作格局。有的職能部門甚至將小區內執法責任轉嫁到物業企業頭上，對小區內違法行為只處罰物業企業不處罰業主，致使小區內占用消防通道亂停車、違規拆改承重墻、電動車飛線充電等違法違規行為長期得不到有效治理。民意調查顯示，55.41%的人認為執法未能進小區是引發住宅小區矛盾糾紛的主要原因。三是物業服務價格調節機制不夠落實。條例第49條要求相關部門每3年對物業費政府指導價進行評估后予以調整，除南京市去年作出調整外，其他12個設區市多年都沒有調整。由于物業服務剛性成本上升，物業企業往往通過降低服務標準來達到自我平衡，使更多業主不愿交費，造成惡性循環。四是宣傳教育要求不夠落實。條例規定的對街道辦事處（鄉鎮人民政府）物業管理工作人員和業主委員會成員的培訓要求，多數沒有落實。條例的普法宣傳也不夠到位，不少業主、物業服務人員、業主委員會成員，甚至相關部門管理人員對條例等法律法規知之甚少。民意調查顯示，43.1%的公眾對條例內容不了解。
（二）行業發展整體水平不夠高。一是物業服務滿意度不高。獲得業主認可的物業企業比較少，多數業主對所在小區物業服務體驗不滿意。比較集中的意見是：物業企業不按合同約定履行職責義務、不按質量管理要求提供服務，對停車位收費、公共設施出租等收入、使用情況依法應當定期公開但長期不公開，有的甚至占用公共設施或侵占公共收益。條例第51條規定的物業企業公示義務，第66條、第67條規定的業主共有部分收益和停車費使用的要求，沒有得到有效落實，物業企業與業主之間的矛盾多發頻發。二是物業服務業態單一。目前全省大部分物業主要還是從事傳統的基本物業服務，跨領域、跨行業開展養老、家政以及商務等物業延伸領域服務還不多，新型物業服務即便在一些品牌物業占比也不高，如南京在地品牌銀城物業去年新業務占比20%，同期萬科（江蘇）已達到37.1%。三是物業行業集約化程度不高。2016年省人大常委會執法檢查時全省物業平均每家企業服務小區項目為4.3個，去年已經降到了2.7個，徐州市物業企業目前平均服務小區項目甚至才1.1個。受物業管理規模過小和其他一些因素，行業整體都是處于微利經營狀態，據2020年一項調查，全省物業企業年度平均營收只有440萬元，平均利潤僅有22.85萬元，行業發展后勁不足。四是從業人員職業技能水平偏低。多數沒有經過培訓就直接上崗，即便是全省50強企業，擁有本科及以上學歷也僅占從業人員總數的5.1%，專業化、復合型人才十分缺乏。物業服務人員工作待遇普遍較低，人員變動頻繁，2021年較上年流失近3.7萬人，占從業人員的5%。五是物業企業社會負擔較重。物業企業普遍反映，這些年配合基層組織在防疫、垃圾分類、社區活動等方面承擔了不少任務，人財物投入很大，但多數都是義務奉獻，給本就微利營運的物業企業造成很大壓力。
（三）業主自治法規制度難落實。相關上位法和我省條例都規定了由業主大會、業主委員會主體的自治架構，但治理效果差強人意。一是業主大會召開難。普遍存在“搭便車”心理，沒人參選、沒人愿選，三分之二以上業主參會表決，四分之三以上業主同意的規定難以落實，導致無法召開業主大會選舉業主委員會或決定重大事項。即使是維修資金使用、小區規劃調整等涉及業主切身利益的事情，業主參與率仍然較低。目前全省近24000家居民小區，成立業主大會的僅占35%，業主委員會成立比例更低，南京、鹽城和淮安三市住宅小區成立業主委員會比例僅占16.6%、16.9%、10%。二是業主委員會運作難。條例第21條對業主委員會的任職資格作了一些原則性規定，但是檢查發現，一些業主委員會成員推選把關不嚴，年齡普遍偏大，具備專業知識的較少，履職能力不強，得不到業主廣泛認可。多數業主大會未明確業主委員會成員報酬，導致有能力的不愿干，想干的又存有私心，小區自我管理缺位。三是業主自治監管難。目前對業主自治機制的監管尚無相應的法律法規支撐，有自治無監管，業主委員會不作為、亂作為的情況時有發生，且難以對其實施相應處罰。個別小區業主委員會對應當公開的資料不予公開，街道社區調處無果，業主訴諸法院但判決卻無法執行。
（四）法律法規部分規定待完善。對需要全體業主表決的業主委員會成立、物業管理調價、維修資金使用和續籌、多層住宅加裝電梯等共同管理問題，《民法典》規定“雙三分之二”表決、“雙四分之三”或“雙過半”同意，由于業主參與度不高、業主大會難以召開成為難以逾越的門檻，導致業主自治管理制度實際上難以落實到位。目前各地為克服業主大會投票率嚴重不足，普遍采取“跑票”制度和“第三方平臺”網絡投票制度，對此條例未作規定，實際操作上存在瑕疵，有弄虛作假的風險。條例只是規定首次召開業主大會選舉業主委員會的啟動程序，對業主委員會如何啟動換屆缺乏規定、無章可循，不少業主委員會到期后處于停擺狀態。條例對物業管理委員會成員的任免程序、組織結構、議事原則、議事權限未作規定，各地自行探索，缺乏統一規范。專項維修資金使用門檻過高，造成難用、惜用；由業主委員會申請專項維修資金轉存定期存款的制度難以操作，導致大量資金閑置賬面，不能保值增值，影響業主權益。條例第40條規定由物業企業負責承接驗收，但基層普遍反映，前期物業服務一般由開發商選聘的物業企業提供，偏重開發商的利益，導致一些小區承接查驗不規范，設施設備“帶病交付”，給后續物業管理帶來隱患。
三、深入貫徹實施條例的幾點建議
物業管理工作是基層社會治理的重要內容，事關群眾生活品質，事關城市安全運行，事關社會和諧穩定。全省各地各有關部門要認真學習貫徹習近平總書記關于加強城市管理的重要指示精神，著眼滿足人民群眾日益增長的美好生活需要，深入貫徹實施物業管理條例，切實加強和改進物業管理和服務，促進物業管理工作不斷邁上新臺階，推動物業服務行業轉型升級和高質量發展。為此提出如下建議。
（一）強化屬地物業管理指導監督職責。屬地政府要把物業管理納入社區治理體系，加強指導和統籌協調，健全目標考核機制。從已有實踐看，物業管理委員會制度得到政府、企業和居民三方認可，建議在難以成立業主委員會和業主委員會不能正常運行的小區，積極推行物業管理委員會，消除社區治理盲點。督促建立社區居（村）民委員會、公安派出所、業主委員會、物業企業的聯席會議制度，明確牽頭單位及其職責。加強行業黨建工作，大力推進黨建引領“紅色物業”建設，構建“黨委領導、政府組織、居民參與、企業服務”的物業管理新格局。加強條例等法律法規的宣傳，強化政府和主管部門的責任意識、物業企業的契約意識、業主的權利意識和購買服務優質優價的市場意識。
（二）加強物業服務行業監督管理。建立健全以信用管理為核心的市場準入退出機制，強化物業招投標監管，營造優勝劣汰、公平有序的市場環境。依法加強前期物業管理，督促房地產開發企業嚴格落實《物業承接查驗辦法》，杜絕帶病移交。推行崗前培訓和繼續教育制度，建立物業服務關鍵崗位人員持證上崗制度，全面提高物業服務從業人員職業素質。加強對物業服務收費的監管，落實物業住宅小區財務公示制度，加大對違法違規行為的查處力度。探索建立資金續籌制度方法，著力解決資金難用、惜用等問題。積極落實條例規定的物業收費政府指導價三年評估制度，及時合理調整物業市場指導價格。
（三）推動物業服務行業高質量發展。將物業服務業納入現代服務業發展范疇，在物業行業兼并重組、對接資本市場、稅收優惠、培養引進人才、推廣新技術和職業教育等方面，加大扶持力度，不斷優化行業發展環境和政策措施。鼓勵物業企業改變單一業態，加強服務功能集成，推動物業服務行業轉型升級，形成一批有較強市場競爭力和品牌美譽度的骨干企業。引導物業企業抓好環境硬件改善和服務軟件提升，及時回應業主需求，促進物業服務便民化、精細化，增強體驗感、舒適感。大力推行智慧物業建設，完善線上線下合一、前臺后臺聯動的物業服務模式，鼓勵物業服務向社區養老、社區團購、社區交流、社區更新及電子商務等領域不斷拓展自然延伸。
（四）全面推進綜合執法進小區。進一步厘清有關部門和基層組織的職責分工及管理邊界，推進城市管理、執法工作重心下移，夯實精細化、網格化城市管理基礎。逐步健全綜合執法聯動機制，協調推進公安、城管、環保、消防等綜合執法力量進小區，形成齊抓共管的工作格局，切實破解小區停車難、經營網點擾民、占用消防通道、違法建設等執法困境，打通物業管理“最后一公里”。
（五）盡快啟動條例修訂工作。省有關部門要將條例修訂列入明年立法計劃，加強立法調研和論證工作，為積極推行物業管理委員會制度、健全業主自治和業主委員會換屆選舉制度、優化物業承接驗收、破解專項維修資金難用惜用和保值增值等問題提供法制支撐。建議對目前業主大會普遍采用的“跑票”和“第三方網絡投票”，在總結經驗的基礎上予以規范，賦予相應的法律地位。
（六）向全國人大常委會提出修法建議。鑒于住宅小區業主自治制度在物業管理法律法規中居于基礎性地位、但實踐中業主大會召開難、業主委員會運行效果差的實際情況，有必要對《民法典》的相關條款在深入研究論證的基礎上作修改完善。為此建議：一是實行業主委員會和物業管理委員會雙軌管理制度。即，對于能夠順利召開業主大會并選舉產生業主委員會的小區，實行業主委員會管理制度；對于不能順利召開業主委員會并選舉產生業主委員會的，實行物業管理委員會制度，由物業管理委員代行業主委員會職責。二是改進業主大會運行規則。要定期定時召開業主大會（如每季度一次），以方便業主參加、充分表達訴求，并可以通過視頻、微信群等方式參加會議；適當降低投票表決事項同意的門檻，凡表決事項均采用兩個“雙過半”比例，即參與表決的業主“雙過半”、投贊成票的主業“雙過半”即獲通過，可以通過實踐中普遍采用的“跑票”和“第三方網絡投票”方式參與表決。三是規范業主委員會運行機制。街道辦事處或居民委員會在業主委員會選舉前要加強對預備人選的審核把關，提出審查意見供業主大會選舉時參考；參照獨立董事的做法，由街道辦事處或居民委員會委派人員參加業主委員會；由街道辦事處或居民委員會牽頭成立監委會負責監督業主委員會運行；業主委員會每三年換屆一次，可以連選連任；業主委員會成員可以適當領取薪酬；合理設置業主委員會成員的法律責任，對其違法違規行為予以追究。四是規范物業管理委員會運行機制。借鑒江蘇經驗，授權省級人大對物業管理委員會運行規則作出制度安排。
